終止調(diào)查的突出問題及規(guī)范做法
公安執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的警情以及經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為不需要作出行政處罰的情況較為常見，結(jié)合情況分別可以做出不予調(diào)查處理、終止調(diào)查與不予處罰的決定。但是，部分基層單位在適用過程中存在許多問題，極易導(dǎo)致在行政復(fù)議、訴訟以及涉法信訪投訴中被認(rèn)定為執(zhí)法問題，甚至影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。本文旨在通過梳理公安機(jī)關(guān)終止調(diào)查的概念、常見問題及規(guī)范做法，為廣大基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法民警提供參考，共同提高公安執(zhí)法規(guī)范化的水平。
一、概念與法律規(guī)定
終止調(diào)查是指經(jīng)過公安機(jī)關(guān)受理后調(diào)查，確認(rèn)調(diào)查工作已沒有必要或者無法進(jìn)行下去時(shí)，及時(shí)終止行政調(diào)查程序的決定。
法律依據(jù)主要是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條：經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)行政案件具有下列情形之一的，經(jīng)公安派出所、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)以上負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，終止調(diào)查：
（一）沒有違法事實(shí)的；
（二）違法行為已過追究時(shí)效的；
（三）違法嫌疑人死亡的；
（四）其他需要終止調(diào)查的情形。
適用階段
終止調(diào)查適用于調(diào)查結(jié)案階段。
適用情形
終止調(diào)查適用于經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為案件具備辦結(jié)條件的情形，既包括沒有違法事實(shí)，也包括嫌疑人死亡、已過追究時(shí)效等情形。
終止調(diào)查針對(duì)的是案件。
決定時(shí)限
終止調(diào)查是在行政案件調(diào)查結(jié)束后，治安案件一般30日，經(jīng)延長(zhǎng)后最長(zhǎng)為60日，一般違法案件90日，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
二、適用中的突出問題
一是應(yīng)當(dāng)出具不予處罰，而出具終止調(diào)查決定
結(jié)合上文的分析可以看出，終止調(diào)查主要針對(duì)案件經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為沒有違法事實(shí)或者超過追究時(shí)效、違法嫌疑人已死亡等情形。而不予處罰針對(duì)的是特定違法嫌疑人經(jīng)過充分調(diào)查后仍未達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)充分的處罰標(biāo)準(zhǔn)而做出不予處罰決定。實(shí)踐中，部分單位往往混淆終止調(diào)查與不予處罰的適用情形，將兩者混用。
如：季某訴某所一案。
季某與沈某等人因瑣事發(fā)生糾紛，后雙方發(fā)生肢體沖突。派出所于當(dāng)日接到季某報(bào)警后受理并開展調(diào)查。同年8月4日，派出所以“辦案期限屆滿”“證據(jù)不足”為由作出終止調(diào)查決定并于次日送達(dá)季某。季某不服提起行政訴訟。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，“辦案期限屆滿”并非終止案件調(diào)查的合理理由，而“證據(jù)不足”也不應(yīng)產(chǎn)生終止案件調(diào)查的效果。
根據(jù)依法行政原則，在沒有充分的證據(jù)證明涉案人員違法事實(shí)成立的情況下，派出所應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百四十七條第一款第（三）項(xiàng)（注：根據(jù)2019年1月1日起施行的最新《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，應(yīng)為第一百七十二條第一款第（三）項(xiàng)）的規(guī)定，對(duì)涉案人員作出不予處罰決定。最終，法院判決撤銷該所所作的終止調(diào)查決定，并責(zé)令該所限期依法重新作出處理決定。
二是對(duì)無違法事實(shí)的理解和適用不當(dāng)
終止調(diào)查中最主要的適用情形就是無違法事實(shí)，是指經(jīng)過充分調(diào)查認(rèn)為不存在治安違法行為或者其他公安管轄的違法行為。執(zhí)法實(shí)踐中，部分單位對(duì)于民事糾紛或者自力救濟(jì)的理解存在偏差，尤其是對(duì)于超過民事維權(quán)范疇的行為，以無違法事實(shí)為由出具終止調(diào)查導(dǎo)致被責(zé)令履職。
如：吳某某訴某所不履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案。
2016年6月22日，劉某義在租賃吳某某所有的大中型拖拉機(jī)施工的過程中，毀壞了劉某占等人承包的林地及耕地。劉某占等人阻止劉某義繼續(xù)施工，要求先解決毀壞草原、土地問題，并將施工車輛扣留。同年6月29日，劉某義到派出所報(bào)案。派出所受案后進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)定該案是由施工毀損耕地及林地而引起的民事糾紛，以應(yīng)依法提起民事訴訟為由，作出了終止案件調(diào)查決定。
該案經(jīng)過行政復(fù)議、一審、二審均支持公安機(jī)關(guān)的決定，但省高院再審認(rèn)為，民事紛爭(zhēng)不構(gòu)成公安機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的阻卻事由。當(dāng)事人之間存在民事紛爭(zhēng)與公民要求公安機(jī)關(guān)履行保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，分屬不同的法律關(guān)系，不影響公安機(jī)關(guān)依法對(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行查處。劉某義在合法財(cái)產(chǎn)被他人強(qiáng)行扣留的情況下，可以向公安機(jī)關(guān)尋求保護(hù)，也可以要求他人返還財(cái)產(chǎn)。當(dāng)劉某義選擇向公安機(jī)關(guān)尋求保護(hù)的情形下，公安機(jī)關(guān)對(duì)非法侵犯財(cái)產(chǎn)的行為不予處理，顯屬不當(dāng)。當(dāng)事人可以通過私力救濟(jì)來保護(hù)自己的合法權(quán)益，但不應(yīng)超過必要的限度。劉某占等人為防止損失擴(kuò)大，可以將施工車輛開出承包地，商談賠償，協(xié)商不成，應(yīng)依法通過民事訴訟解決。但劉某占等人以私力強(qiáng)占的方式擅自將車輛長(zhǎng)期扣留，明顯超出私力救濟(jì)范疇。據(jù)此，判決撤銷一、二審行政判決及派出所作出的終止案件調(diào)查決定及縣公安局作出的行政復(fù)議決定；責(zé)令派出所于判決生效后三十日內(nèi)對(duì)劉某義的報(bào)案依法處理。
三是未能充分調(diào)查即出具終止調(diào)查結(jié)論
此問題主要體現(xiàn)在調(diào)查期間未能全面客觀調(diào)取證據(jù)、查明不存在公安管轄的違法行為，即匆忙做出終止調(diào)查決定。尤其是，對(duì)于政府拆遷、村民自主騰退等對(duì)違章建筑進(jìn)行拆除引發(fā)的報(bào)案，要在調(diào)查中充分核實(shí)拆除行為的實(shí)施主體以及拆除的具體過程，證明系政府行為或者村民自治組織的自治行為后，不是治安違法行為，才能出具終止調(diào)查決定。
四是做出終止調(diào)查決定未附帶告知訴權(quán)
與不予調(diào)查處理一樣，終止調(diào)查亦屬于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的具體行政行為，當(dāng)事人有提起行政復(fù)議訴訟的權(quán)利。因此，公安機(jī)關(guān)在做出終止調(diào)查決定的同時(shí)，要依法告知其訴權(quán)。執(zhí)法實(shí)踐中，辦案單位常常忽略通過口頭或者筆錄的方式告知當(dāng)事人復(fù)議訴訟的權(quán)利、途徑和期限，客觀上侵犯了當(dāng)事人的復(fù)議訴訟權(quán)利，也延宕了公安機(jī)關(guān)的復(fù)議應(yīng)訴期限。
三、規(guī)范做法
適用情形
根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條的規(guī)定，終止調(diào)查的情形有四種：
1.沒有違法事實(shí)的
經(jīng)調(diào)查后，認(rèn)為不存在違反公安管轄的違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件決定終止調(diào)查。
辦案中，尤其要準(zhǔn)確把握“沒有違法事實(shí)”與“違法事實(shí)不能成立”的區(qū)別：
“沒有違法事實(shí)”是指有證據(jù)證明違法事實(shí)根本就不存在，或者當(dāng)事人控告的事實(shí)不構(gòu)成違法行為，應(yīng)做終止調(diào)查決定；“違法事實(shí)不能成立”是指辦案單位窮盡調(diào)查手段后，現(xiàn)有證據(jù)仍無法證明違法事實(shí)成立，應(yīng)做不予處罰決定。
兩者的核心區(qū)別在于，“沒有違法事實(shí)”是指有充分的證據(jù)證明違法事實(shí)不存在，而“違法事實(shí)不能成立”則是根據(jù)充分調(diào)查后獲取的現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定違法事實(shí)存在，只能按刑法上的疑罪從無原則，認(rèn)定“違法事實(shí)不能成立”，從而對(duì)當(dāng)事人做不予處罰決定。
2.違法行為已過追究時(shí)效的
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，治安案件超過6個(gè)月，其他行政案件超過兩年未被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追究期限延長(zhǎng)至五年，法律另有規(guī)定的除外。違法行為已過追究時(shí)效的，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件決定終止調(diào)查。
沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，包括兩方面核心要求：
一是客觀上未發(fā)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)沒有通過報(bào)案、控告、舉報(bào)以及違法行為人主動(dòng)投案等被動(dòng)途徑發(fā)現(xiàn)案件，也沒有在工作中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法行為。當(dāng)然，如果公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后未及時(shí)受理，則不屬于沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)。
二是發(fā)現(xiàn)的對(duì)象是違法事實(shí)，而不是違法行為人。許多時(shí)候，需要根據(jù)案件線索，進(jìn)一步調(diào)查取證，才能確定違法行為人。
因此，即便查獲違法行為人時(shí)已過追究時(shí)效，只要公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)時(shí)未過追究時(shí)效，仍然要對(duì)違法行為人作出處罰。
3.違法嫌疑人死亡的
本條款原則上只針對(duì)獨(dú)立實(shí)施違法行為且證據(jù)充分的情況，如果存在多個(gè)違法嫌疑人共同實(shí)施違法行為的，不能簡(jiǎn)單對(duì)全案出具終止調(diào)查決定，而應(yīng)當(dāng)對(duì)其他違法嫌疑人繼續(xù)開展調(diào)查工作。
4.其他需要終止調(diào)查的情形
這屬于兜底條款，原則上不能擴(kuò)大解釋，目前司法實(shí)踐中認(rèn)可的情形主要是報(bào)案人表示不再追究的，可以做出終止調(diào)查決定。
如：李某訴某派出所一案。
某日20時(shí)許，李某報(bào)警稱在小區(qū)內(nèi)取快遞時(shí)沒戴口罩，被社區(qū)工作人員陳某某及院內(nèi)居民查某辱罵。民警現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，查某、陳某某二人對(duì)原告進(jìn)行道歉。李某當(dāng)場(chǎng)表示不接受道歉。后派出所于當(dāng)日將案件受理為治安案件進(jìn)行調(diào)查。后派出所電話回訪詢問李某，李某表示“不需要公安機(jī)關(guān)調(diào)查處理”，派出所遂作出《終止調(diào)查決定書》，并于當(dāng)日向陳某某、查某送達(dá)，向李某送達(dá)時(shí)其拒絕開門接收，派出所在見證人見證下將《終止調(diào)查決定書》留在李某住處。后李某對(duì)《終止調(diào)查決定書》不服，提起行政訴訟。
法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告李某在電話回訪中向民警表示不需要公安機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查處理該案件，故被告根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條第一款第（四）項(xiàng)之規(guī)定終止案件調(diào)查，于法定期限內(nèi)作出《終止調(diào)查決定書》并送達(dá)給原告及相關(guān)當(dāng)事人，該處理結(jié)果符合法律規(guī)定，并無不當(dāng)，故判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
規(guī)范程序
規(guī)范的終止調(diào)查決定程序分為三個(gè)方面：
1.充分調(diào)查取證
終止調(diào)查決定意味著公安機(jī)關(guān)對(duì)案件終止了調(diào)查程序，不再追究違法行為人的責(zé)任，因此，要經(jīng)過充分的調(diào)查取證，尤其是，對(duì)于政府拆遷、村民自主騰退等對(duì)違章建筑進(jìn)行拆除引發(fā)的報(bào)案，要在調(diào)查中充分核實(shí)拆除行為的實(shí)施主體以及拆除的具體過程，證明系政府行為或者村民自治組織的自治行為后，才能出具終止調(diào)查決定，避免因調(diào)查工作不充分被復(fù)議訴訟等機(jī)關(guān)撤銷《終止調(diào)查決定書》、責(zé)令履職。
2.書面出具《終止調(diào)查決定書》
根據(jù)規(guī)定，終止調(diào)查需經(jīng)公安派出所、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)以上負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，也就是說派出所的所長(zhǎng)、副所長(zhǎng)都可以審批終止調(diào)查。經(jīng)過審批同意后，開具《終止調(diào)查決定書》并送達(dá)報(bào)案人（報(bào)案人不是被侵害人的，要送達(dá)被侵害人）。
3.告知行政復(fù)議訴訟權(quán)利、途徑和期限
結(jié)合上文論述，送達(dá)《終止調(diào)查決定書》時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以在六十日內(nèi)向?qū)俚貐^(qū)政府提出行政復(fù)議或者六個(gè)月內(nèi)向人民法院提出行政訴訟。
注意事項(xiàng)
需要注意以下三個(gè)方面：
1.注意區(qū)分沒有違法事實(shí)和違法事實(shí)不能成立的區(qū)別，前文已經(jīng)表述明確，不再贅述。
2.必須在辦案期限內(nèi)出具終止調(diào)查決定，否則，超過辦案程序會(huì)被確認(rèn)程序違法。
3.對(duì)于存在各個(gè)報(bào)警訴求的情況，尤其是涉法涉訴類警情，要高度重視，對(duì)報(bào)警訴求逐一研究，依法出具結(jié)論，切忌籠統(tǒng)對(duì)待。
