行政處罰決定的公開及其限度
一、行政處罰決定公開制度中的利益沖突
“公開公正”是依法行政和法治政府建設(shè)的基本原則，也是《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的基本原則，該原則貫穿行政處罰的設(shè)定、實施和監(jiān)督全流程。例如，《行政處罰法》第五條第一款規(guī)定“行政處罰遵循公正、公開的原則”；第三十九條規(guī)定了行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；第四十八條規(guī)定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。”
值得注意的是，行政處罰決定公開，是本次《行政處罰法》修訂所增加的一項重要規(guī)定，體現(xiàn)了行政處罰全流程公開的要求。但是，該原則在實踐中的落實，也會對受行政處罰的公民、法人或其他組織的權(quán)益帶來影響。例如，處罰決定信息的公開，對自然人的名譽、人格權(quán)會造成一定的負(fù)面影響；對法人的聲譽、商譽可能造成減損后果。處罰決定公開，還涉及個人信息保護等相關(guān)法律問題。因此，行政處罰決定的公開，蘊含著通過公開保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公共利益，但同時也可能對公民、法人或其他組織的合法權(quán)益帶來不利影響。在行政處罰實施中，對處罰決定的公開，應(yīng)處理好多種利益的競爭甚至沖突關(guān)系，避免“一刀切”等簡單化處理。
二、行政處罰決定公開制度的背景
行政處罰決定公開，是我國推進行政執(zhí)法“三項制度”改革的延續(xù)，也是運用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)管、推動透明政府建設(shè)的實踐延伸。2015年7月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號）要求“進一步加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開放力度。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)將行政許可、行政處罰等信息自作出行政決定之日起7個工作日內(nèi)上網(wǎng)公開，提高行政管理透明度和政府公信力”。這一規(guī)定為行政處罰決定公開初步設(shè)立了目標(biāo)要求。
2018年11月，中央深改組第五次會議審議通過了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。根據(jù)該《指導(dǎo)意見》中關(guān)于“全面推行行政執(zhí)法公示制度”的規(guī)定，行政執(zhí)法公示的目的是保障相對人和社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照“誰執(zhí)法誰公示”原則進行執(zhí)法信息的公示，建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息公示平臺。執(zhí)法公示涉及行政執(zhí)法事前公開、事中公示、事后公開?！吨笇?dǎo)意見》對行政執(zhí)法事后公開的要求作出明確規(guī)定：“各級行政執(zhí)法機關(guān)要在執(zhí)法決定作出之日起20個工作日內(nèi)，向社會公布執(zhí)法機關(guān)、執(zhí)法對象、執(zhí)法類別、執(zhí)法結(jié)論等信息，接受社會監(jiān)督；行政許可、行政處罰的執(zhí)法信息要在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！笨梢?，《行政處罰法》關(guān)于行政處罰決定公開的規(guī)定，也是對行政執(zhí)法公示制度改革措施的立法確認(rèn)。
不過，本次《行政處罰法》的修訂，在對行政執(zhí)法公示的規(guī)則進行原則性吸納的同時，對處罰決定公開也采取了比較謹(jǐn)慎的處理，具體表現(xiàn)在三個方面：第一，對行政處罰決定信息公開的期限，《行政處罰法》沒有明確要求在作出處罰決定之日起7個工作日內(nèi)公開。第二，對處罰決定公開的范圍做了限縮，加上了“具有一定社會影響的”限定前綴。也就是說，并非所有的行政處罰決定都要公開。第三，對處罰決定公開，《行政處罰法》規(guī)定了“依法公開”，也就是說，具體如何公開，包括公開的程序、時限、方式、內(nèi)容等，應(yīng)當(dāng)“依法”。相較于《指導(dǎo)意見》中關(guān)于行政處罰信息公開的要求，《行政處罰法》對處罰決定公開的規(guī)定，限縮了需要公開的范圍，表現(xiàn)出立法者對這一問題的審慎立場，在一定程度上，這種審慎立場是對行政處罰決定公開“一刀切”做法的糾偏。
三、違法信息公示公開的現(xiàn)實問題
行政執(zhí)法公示和公開的主要目的是便于公眾對行政執(zhí)法活動的知情、參與、表達和監(jiān)督。但行政處罰決定的公開，不僅涉及行政機關(guān)依法行政的基本信息，也可能涉及行政處罰相對人的個人信息、名譽、聲譽等合法權(quán)益，因此，一項本來旨在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的制度，不應(yīng)誤傷相對人合法權(quán)益，更不應(yīng)異化為“合法”傷害相對人權(quán)益的手段。
隨著行政執(zhí)法“三項制度”的推進，實踐中行政機關(guān)公示違法信息及處罰決定，已經(jīng)是一種比較普遍的做法。公示制度一方面促進了公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，但另一方面可能影響甚至侵害相對人合法權(quán)益。特別是“一刀切”的公開模式，表面上看嚴(yán)格、公平、穩(wěn)定，但實質(zhì)上偏離了處罰決定公開的制度理性。
從行政處罰針對的違法行為類型來看，可將違法信息大致分為三類：第一類是監(jiān)管類違法信息。例如，食品安全違法信息、產(chǎn)品質(zhì)量違法信息、環(huán)境違法信息、安全生產(chǎn)違法信息、稅收違法信息等。第二類是社會管理類違法信息。包括交通違章處罰信息、治安管理處罰信息等。第三類是失信信息。主要包括失信主體名單、失信等級等信息。這三類違法信息之間存在明顯區(qū)別。監(jiān)管類違法信息的違法主體主要是企業(yè)，違法行為及后果常常具有社會性，影響到市場活動的交易安全；社會管理類違法信息的主體主要是自然人，違法行為后果往往并不具有很強的社會性；失信主體信息公示，則主要屬于社會信用體系建設(shè)的內(nèi)容，本身自成一體。在執(zhí)法信息公示制度實踐中，不少地方對這三類行政違法信息未進行區(qū)分，也沒有考慮公示的“目的—手段”相匹配原則，而是“一刀切”地進行公開，這可能導(dǎo)致違法信息公開背離該制度的目標(biāo)，也存在違反比例原則之嫌。例如，有的地方對所有的相對人受處罰決定信息做到“百分之百公示”，似乎是將公示本身當(dāng)作了目的，而忽略了公示作為手段應(yīng)當(dāng)與管理目的相匹配的規(guī)制理性。
處罰決定公開，目的何在？一是為了實現(xiàn)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是為了通過信息公開，發(fā)揮信息作為監(jiān)管工具的作用。這里需要注意的是，公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使，主要是在處罰決定和違法信息涉及公眾利益的場景；并非所有的違法和處罰信息都與公眾利益密切相關(guān)。例如，食品安全違法和處罰信息、產(chǎn)品質(zhì)量違法和處罰信息等，與公眾利益存在密切聯(lián)系，故應(yīng)當(dāng)予以公開，這有助于公眾知曉并作出選擇，用腳投票、防范風(fēng)險。因此，在這些情況下，違法和處罰信息公開，主要目的并非對違法行為人進行聲譽制裁，而是為了發(fā)揮信息監(jiān)管與公共警示的作用，以信息公開引導(dǎo)市場和社會主體的行動。但在社會管理領(lǐng)域的處罰情形中，違法和處罰決定信息一般并不涉及公眾利益。例如，個人因交通違章受處罰的信息，并不直接涉及公眾利益，對此類處罰決定予以公開，更多是對個人聲譽的影響，其中所蘊含的公共管理目標(biāo)到底是什么，并不清晰，正當(dāng)性基礎(chǔ)尚有待明確。
從“手段—目的”合比例性的要求考慮，行政處罰決定信息公開，主要應(yīng)當(dāng)適用于那些與公眾利益和社會公共利益密切相關(guān)的行政監(jiān)管領(lǐng)域的處罰決定，而不是“一刀切”地對所有的行政處罰決定進行公開。這既符合知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的目的，也符合比例原則的要求。
至于失信主體的信息公開，現(xiàn)階段屬于社會信用體系建設(shè)的內(nèi)容，其中大量的法律問題是否屬于行政處罰法調(diào)整，目前尚缺乏明確的規(guī)則表述。從既有實踐上來看，一部分通過公共信用信息平臺、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)直接發(fā)布的企業(yè)失信信息，如食品安全違法信息、環(huán)境保護違法信息，主要起到了風(fēng)險提示的作用，屬于行政監(jiān)管措施與信息管理工具的范疇。此時，違法信息雖在專門的信用信息平臺上公布，但并非監(jiān)管者對違法行為人施加法定處罰之外的不利負(fù)擔(dān)。不過，此類信用監(jiān)管方式與既有的主要通過政府網(wǎng)站專門公開的行政處罰決定之間形成了制度上的重疊關(guān)系。這種針對同類型信息的多平臺、不同渠道的公開是否理性、必要，需要更強的理由檢視與規(guī)范依據(jù)支撐，避免徒增管理成本與違法行為人的社會壓力，造成信息監(jiān)管工具的碎片化與重復(fù)化。
而現(xiàn)實中更加普遍的情形是，失信信息的公開并不只是違法事實的簡單公布，而是附加了監(jiān)管者對相對人既往表現(xiàn)的否定性評價——如“嚴(yán)重失信”“嚴(yán)重違法失信”等負(fù)面標(biāo)簽（即失信懲戒制度中俗稱的“黑名單”）。這類信息的公開具備持續(xù)性聲譽制裁的效果，具有威懾和懲戒相對人的目的，屬于監(jiān)管者有意執(zhí)行、明確譴責(zé)的產(chǎn)物；并且，這部分標(biāo)簽化失信信息的公布直接綁定了聯(lián)動懲戒的后續(xù)措施，將自動導(dǎo)致失信主體的一系列資格受限與義務(wù)增加。這種直接和間接的制裁性也意味著以“黑名單”為代表的失信信息的公布屬于行政處罰的范疇，應(yīng)當(dāng)直接受到《行政處罰法》的框架調(diào)整，在設(shè)定權(quán)限、實施程序、救濟途徑等方面進行法治完善。
四、行政處罰決定公開應(yīng)把握的基本原則
正是考慮到行政處罰決定的公開不能做“一刀切”的簡單化處理，盡管自2018年12月關(guān)于行政執(zhí)法“三項制度”實施以來，行政執(zhí)法信息公示作為一項制度已經(jīng)全面推開，《行政處罰法》在修訂過程中，對行政處罰決定公開制度依然采取了慎重的處理方式，在法律規(guī)定中對處罰決定公開保持了一定的克制。并非所有的處罰決定都要公開，而只是“ 具有一定社會影響的處罰決定”才應(yīng)當(dāng)依法公開，這一限縮性的規(guī)定充分體現(xiàn)了“手段—目的”相匹配的規(guī)制理性及比例原則的精神。從“手段—目的”合比例性的要求考慮行政處罰決定的公開，可以更好地界定行政處罰決定的“社會影響”這一關(guān)鍵因素，從而界定處罰決定公開的范圍。行政處罰決定信息公開，主要應(yīng)當(dāng)適用于那些與公眾利益和社會公共利益密切相關(guān)的行政監(jiān)管領(lǐng)域的處罰決定，這是理解和界定處罰決定是否具有“社會影響”的關(guān)鍵所在。應(yīng)當(dāng)如何理解處罰決定的“社會影響”？承前所述，這里關(guān)鍵要看行政處罰所涉及的違法行為是否具有很強的公共性，是否涉及公共監(jiān)管需要和風(fēng)險溝通管理。行政處罰決定公開，本質(zhì)上是行政機關(guān)對社會的信息披露，而信息披露的一個核心功能是發(fā)揮信息監(jiān)管的作用，通過信息披露來引導(dǎo)市場主體和社會主體的選擇。因此，應(yīng)當(dāng)圍繞行政處罰所涉及的違法行為是否與行政監(jiān)管和風(fēng)險管理密切相關(guān)這一核心要素，來界定行政處罰決定的社會影響。應(yīng)當(dāng)注意的是，違法行為的社會關(guān)注度是“社會影響”的一個因素，但不是主要的因素。例如，名人明星因交通違章受到處罰，可能社會關(guān)注度很高，但畢竟仍只是個人違反行政管理秩序的行為，與公眾利益并不具有密切關(guān)聯(lián)性，因此原則上并不屬于具有社會影響的行政處罰。
按照“手段—目的”合比例性的要求進行行政處罰決定的公開，也符合成本收益原則。行政處罰決定的公開需要成本，這既包括行政機關(guān)的制度成本，也包括相對人的權(quán)益成本，若是工具運用不當(dāng)，這兩者最終又會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣杀尽＞托姓C關(guān)成本而言，在法定的期限內(nèi)公開處罰決定，需要耗費大量的人力、物力和財力，泛化的公開還將影響重要信息的針對性效果；就相對人的成本而言，公開行政違法信息和處罰決定，對受處罰的相對人具有直接的負(fù)外部性，可能影響其聲譽，可能帶來附隨的交易利益損失等不利后果，還可能對公民個人信息保護帶來不利影響，這些影響在信息時代往往很難修復(fù)。考慮到這些因素，應(yīng)當(dāng)在行政處罰公開制度的設(shè)計和運行中，明確公開的目的，區(qū)分不同的處罰決定類型，有選擇性地將公開范圍限定為直接涉及公眾利益和公共利益的違法信息及處罰決定，避免“一刀切”的做法。這既有助于降低行政成本，也有助于減少對受處罰相對人不必要的次生性制裁。
行政處罰決定的公開，是行政機關(guān)的一項重要職權(quán)，如前所述，《行政處罰法》對處罰決定公開的規(guī)定，賦予了行政機關(guān)比較大的裁量權(quán)，如何防止這種權(quán)力的濫用，也是實踐中必須注意的問題。為此，在《行政處罰法》實施中，有必要對“具有一定社會影響的行政處罰決定”這一概念進行具體化，防止裁量權(quán)的濫用。同時，對處罰決定公開的異議、撤回與修復(fù)應(yīng)規(guī)定相應(yīng)機制，增強程序理性；對處罰決定公開權(quán)的濫用，應(yīng)明確相應(yīng)的救濟途徑、法律后果及追責(zé)機制。
