公安職能的重新定位問(wèn)題（一）
——摘要
在司法體制改革的大背景下，對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律職能有必要進(jìn)行重新定位。
通過(guò)對(duì)公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)和刑事偵查職能進(jìn)行重新整合，在治安維護(hù)與刑事偵查職能之間，要建立常規(guī)化的銜接機(jī)制；
公安機(jī)關(guān)的治安處罰程序應(yīng)當(dāng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，引入帶有“官告民”色彩的事先司法審查機(jī)制；
公安機(jī)關(guān)的刑事偵查應(yīng)當(dāng)受到法院的司法審查和檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，從而受到有效的外部控制；在審判中心主義改革深入推進(jìn)的背景下，應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的方式進(jìn)行全面變革。
——關(guān)鍵詞
公安體制改革；治安維護(hù)；刑事偵查；司法審查；審判中心主義
目次一、引言二、公安機(jī)關(guān)治安職能與偵查職能的銜接問(wèn)題三、公安行政處罰方式的變革問(wèn)題四、公安偵查的外部制約機(jī)制問(wèn)題五、審判中心主義改革對(duì)公安偵查活動(dòng)的影響六、結(jié)論
引言
作為現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)的主要職能應(yīng)當(dāng)是維護(hù)社會(huì)治安和開(kāi)展刑事偵查。但是，由于歷史的、社會(huì)的和政治的原因，我國(guó)公安機(jī)關(guān)一度承擔(dān)了大量與維護(hù)社會(huì)治安和實(shí)施刑事偵查沒(méi)有太大聯(lián)系的管理職能，成為一個(gè)全面進(jìn)行社會(huì)控制的超級(jí)行政機(jī)關(guān)。
在警力、物力、財(cái)力十分有限的情況下，我國(guó)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了過(guò)于復(fù)雜和繁重的社會(huì)管理職能。
這必然造成警力使用的過(guò)度分散，社會(huì)管理效率的低下，在承擔(dān)公共管理方面難以提升專業(yè)化和法制化水平。
尤其是，對(duì)諸多行政職能的承擔(dān)，還大大影響了公安機(jī)關(guān)的“主業(yè)”——治安維護(hù)和刑事偵查的有效展開(kāi)
2018年3月，全國(guó)人大通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政職能作出了重大調(diào)整。
根據(jù)這一決定，國(guó)務(wù)院設(shè)置“國(guó)家移民管理局”，將公安部的出入境管理、邊防檢查職能予以整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)對(duì)原來(lái)的公安邊防部隊(duì)進(jìn)行改制，不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役，將其交由國(guó)家移民管理局加以管理。
盡管這一移民管理局由公安部加以管理，但其獨(dú)立性和專業(yè)性將得到大大加強(qiáng)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院組建一個(gè)“應(yīng)急管理部”，將公安部的消防管理職責(zé)與其他職能加以整合，作為武警部隊(duì)組成部分的公安消防部隊(duì)，也將進(jìn)行轉(zhuǎn)制，作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，轉(zhuǎn)由應(yīng)急管理部進(jìn)行管理。
2018年進(jìn)行的這場(chǎng)機(jī)構(gòu)改革，揭開(kāi)了我國(guó)公安體制改革的序幕。除了上述發(fā)生變化的出入境管理、邊防檢查、消防管理等職能以外，“國(guó)內(nèi)政治保衛(wèi)”、戶籍管理等行政管理職能，也有望從公安機(jī)關(guān)剝離出去，分別被國(guó)家安全部門、民政部門等加以接管。
可以說(shuō)，公安機(jī)關(guān)所擁有的傳統(tǒng)行政管理職能，很可能會(huì)逐漸呈現(xiàn)萎縮和減少的發(fā)展趨勢(shì)。
而那種在實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)問(wèn)題、在理論上經(jīng)常受到詬病的未決羈押管理職能，也將會(huì)隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，最終被移交司法行政機(jī)關(guān)加以行使。
唯有如此，才能保證未決羈押權(quán)與刑事偵查權(quán)的真正分離，使未決羈押權(quán)歸由一個(gè)相對(duì)中立的機(jī)關(guān)加以行使，真正維護(hù)未決犯的合法權(quán)益。
那么，在公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)行政管理職能發(fā)生如此劇烈變動(dòng)的情況下，究竟如何對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)的法律職能加以定位呢？按照現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本經(jīng)驗(yàn)，公安機(jī)關(guān)未來(lái)應(yīng)當(dāng)行使的法律職能主要有二：
一是治安管理職能，二是刑事偵查職能。
前者是公安機(jī)關(guān)通過(guò)維護(hù)社會(huì)治安來(lái)行使行政管理職能的標(biāo)志，后者則是公安機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查收集犯罪證據(jù)來(lái)行使刑事追訴權(quán)的象征。
在本文看來(lái)，未來(lái)有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)和刑事偵查職能進(jìn)行重新整合，在治安維護(hù)與刑事偵查職能之間，要建立常規(guī)化的銜接機(jī)制；公安機(jī)關(guān)的治安處罰程序應(yīng)當(dāng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，引入帶有“官告民”色彩的事先司法審查機(jī)制；公安機(jī)關(guān)的刑事偵查應(yīng)當(dāng)受到法院的司法審查和檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，從而受到有效的外部控制；在審判中心主義改革深入推進(jìn)的背景下，應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的方式進(jìn)行全面變革。
公安機(jī)關(guān)治安職能與偵查職能的銜接問(wèn)題
維護(hù)社會(huì)治安和實(shí)施刑事偵查是我國(guó)公安機(jī)關(guān)的兩大基本職能。為履行這兩種職能，公安機(jī)關(guān)同時(shí)存在著兩套公共治理體系：
一是治安處罰體系，二是刑事偵查體系。
前者一旦得到運(yùn)行，會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人受到從警告、罰款、吊銷執(zhí)照或許可證、行政拘留等的行政處罰。
而后者一旦啟動(dòng)，則會(huì)使犯罪嫌疑人受到強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性處分，并很可能被提起公訴和定罪量刑。
從理論上說(shuō)，這兩套體系是相互獨(dú)立和并行不悖的，具有各自獨(dú)立的社會(huì)功能和制度結(jié)構(gòu)。但從實(shí)際運(yùn)行的角度來(lái)看，由于治安處罰權(quán)與刑事偵查權(quán)被公安機(jī)關(guān)集中加以行使，兩者經(jīng)常發(fā)生矛盾和混淆，公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的情況屢屢發(fā)生。
比如說(shuō)，公安機(jī)關(guān)以刑事偵查權(quán)相威脅，迫使一個(gè)正在接受行政調(diào)查的相對(duì)人接受某種不合法或不合理的罰款，或者將其涉案財(cái)物予以追繳。
又如，公安機(jī)關(guān)的治安部門在治安案件中所收集的證據(jù)，經(jīng)常被直接提交刑事偵查部門，并被直接載入案卷，成為指控嫌疑人有罪的證據(jù)。
再如，公安機(jī)關(guān)治安部門作出的行政認(rèn)定函或者行政處罰決定書(shū)，經(jīng)常被刑事偵查部門直接采納為指控犯罪的證據(jù)。
這些情況都顯示，公安機(jī)關(guān)這種同時(shí)行使治安處罰權(quán)和刑事偵查權(quán)的體制，存在著嚴(yán)重缺陷和不足，具有重新進(jìn)行設(shè)計(jì)和安排的必要性。
公安機(jī)關(guān)的治安處罰體系已經(jīng)成為一個(gè)完全封閉的“獨(dú)立王國(guó)”。我國(guó)現(xiàn)行治安處罰法將違反治安管理的行為分為四大類：
一是擾亂公共秩序的行為；
二是妨害公共安全的行為；
三是侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為；
四是妨害社會(huì)管理的行為。
上述四大類行政不法行為，大體對(duì)應(yīng)于刑法有關(guān)危害公共安全、侵犯人身權(quán)利、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及妨害社會(huì)管理秩序等方面的犯罪行為。當(dāng)然，我國(guó)刑法在這幾類犯罪的“入罪”方面，都設(shè)置了“情節(jié)”、“數(shù)額”以及其他方面的構(gòu)成要件要求。
在“情節(jié)”、“數(shù)額”等方面沒(méi)有達(dá)到刑事處罰要求的，這些行為可以被視為“行政不法行為”，并被適用治安處罰措施。
與此同時(shí)，治安處罰法還對(duì)公安機(jī)關(guān)的治安處罰設(shè)置了程序要求和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件進(jìn)行立案后，要進(jìn)行專門調(diào)查工作，除了不能對(duì)相對(duì)人采取限制人身自由的強(qiáng)制措施以外，這些行政調(diào)查措施幾乎涵蓋了刑事偵查措施的大部分，屬于刑事偵查的“微縮版”。
但是對(duì)涉案財(cái)物、違法所得或者違法工具，公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)和拍賣。
同時(shí)，治安處罰法還確立了一些證據(jù)規(guī)則，對(duì)公安機(jī)關(guān)所獲取的證據(jù)在法律資格上設(shè)立了一些原則性較強(qiáng)的要求。在一定程度上，治安處罰法已經(jīng)成為約束公安機(jī)關(guān)治安處罰行為的總規(guī)范，涵蓋了實(shí)體法、程序法和證據(jù)法等多方面的規(guī)則要求。
在公安機(jī)關(guān)同時(shí)享有治安管理權(quán)和刑事偵查權(quán)的體制下，所調(diào)查的行政不法行為，只要具有較為嚴(yán)重的“情節(jié)”、“數(shù)額”或其他構(gòu)成要件，就很容易從行政處罰程序滑向刑事偵查程序。
但是，治安部門最初是按照行政不法行為進(jìn)行立案調(diào)查的，所遵循的也主要是行政處罰法以及關(guān)聯(lián)行政法規(guī)，無(wú)論是所奉行的程序還是所遵循的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到刑事訴訟法所要求的要求和標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，很多貌似“數(shù)額巨大”、“情節(jié)嚴(yán)重”的行政不法行為，也未必達(dá)到刑法所設(shè)定的其他要求。
但在現(xiàn)有公安體制下，刑事偵查部門卻對(duì)治安部門移送的案件“照單全收”，不僅全盤(pán)接受治安部門收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)，而且還接受其移送的犯罪所得、違禁品或者作案工具等。
盡管刑事訴訟法明確對(duì)行政機(jī)關(guān)移送刑事偵查部門的證據(jù)范圍作出了限制，僅僅限定為物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，但在公安機(jī)關(guān)同時(shí)享有治安處罰權(quán)和刑事偵查權(quán)的體制下，這種移送的證據(jù)材料實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破上述范圍，還包括了鑒定意見(jiàn)、筆錄證據(jù)甚至言詞證據(jù)等各種證據(jù)材料。
由此，治安處罰與刑事偵查的界限就發(fā)生了模糊和混淆，公安機(jī)關(guān)將大量刑事調(diào)查獲取的證據(jù)材料，直接轉(zhuǎn)化為指控犯罪的證據(jù)。
如何防止公安機(jī)關(guān)治安處罰權(quán)的濫用，避免治安處罰案件隨意滑向刑事偵查程序呢？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將公安機(jī)關(guān)的治安管理職能與刑事偵查職能徹底加以分離，或許是一條治本之道。
我國(guó)澳門特別行政區(qū)同時(shí)設(shè)置兩種警察機(jī)構(gòu)：一是治安警察機(jī)構(gòu)；二是刑事警察機(jī)構(gòu)。
美國(guó)在聯(lián)邦政府層面上只設(shè)立刑事偵查機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦調(diào)查局，而不設(shè)置聯(lián)邦治安警察機(jī)構(gòu)，將治安管理職能全部賦予各州自行行使。
這種將治安維護(hù)與刑事偵查予以分離的制度設(shè)計(jì)，可以避免同一警察機(jī)構(gòu)因集中行使治安維護(hù)與刑事偵查權(quán)力而帶來(lái)的權(quán)力濫用問(wèn)題。
但也應(yīng)看到，無(wú)論是澳門特別行政區(qū)還是美國(guó)，都實(shí)行一體化的公共處罰體系，也就是對(duì)違反治安管理法的行為都視為犯罪行為，在實(shí)體上將行政不法納入犯罪的體系之中，而在程序上則實(shí)行統(tǒng)一的司法審查機(jī)制。
但在中國(guó)大陸地區(qū)，公法領(lǐng)域至今仍存在行政處罰、刑事處罰與特殊行政處罰三元并立的體系。
當(dāng)然，隨著勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢止，收容審查、收容遣送等制度的消失，上述第三套公共處罰體系處于不斷萎縮之中。目前殘存的收容教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制戒毒等處罰措施，也有望逐漸被納入實(shí)體上的保安處分和程序上的司法審查體系之中。
未來(lái)，行政處罰與刑事處罰并立的二元處罰體系，將有可能被確立在這一領(lǐng)域之中。
但無(wú)論如何，由于社會(huì)、歷史、政治、文化等多方面的原因，那種將行政不法行為在實(shí)體上納入犯罪的體系之中，并以此為基礎(chǔ)將行政處罰程序納入司法審查體系的改革思路，在我國(guó)確實(shí)沒(méi)有得到推行的現(xiàn)實(shí)可能性。
既然如此，究竟如何將公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)職能與刑事偵查職能進(jìn)行有效的銜接呢？在筆者看來(lái)，無(wú)論是將治安管理與刑事偵查予以徹底分離，還是將這兩種職能統(tǒng)一在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，我們唯有進(jìn)行兩個(gè)方面的改革，才能同時(shí)解決公安機(jī)關(guān)治安處罰權(quán)和刑事偵查權(quán)的雙重濫用問(wèn)題。
首先，公安機(jī)關(guān)的治安處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法院的雙重司法審查。對(duì)于公辦機(jī)關(guān)的行政處罰，我國(guó)法律賦予被處罰人提起行政復(fù)議和行政訴訟的機(jī)會(huì)，但這種救濟(jì)方式是不成功的。
未來(lái)應(yīng)當(dāng)將這種“民告官”的事后行政訴訟，徹底改革成為“官告民”的事先司法審查。這才是入實(shí)質(zhì)性司法審查的必由之路。對(duì)于這一點(diǎn)，本文下面將加以詳細(xì)論述。
除此以外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)在治安案件處理程序中，實(shí)施的各種強(qiáng)制性措施，如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等措施，應(yīng)當(dāng)一律向法院申請(qǐng)?jiān)S可的令狀，由法院經(jīng)過(guò)司法審查后加以授權(quán)。
為此，有必要認(rèn)真考慮設(shè)立一種特殊的治安法院，使其承擔(dān)起對(duì)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制性措施進(jìn)行司法授權(quán)的職責(zé)。
為避免司法職能的混淆和重疊，可以考慮將這種治安法院進(jìn)行獨(dú)立設(shè)置，使其脫離普通基層法院和中級(jí)法院的體系。
其次，公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的立案，應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的有效制約。公安機(jī)關(guān)之所以能夠?qū)⒅伟舶讣S意導(dǎo)入刑事訴訟程序，主要是因?yàn)樵摍C(jī)關(guān)對(duì)大多數(shù)刑事案件擁有立案決定權(quán)。
對(duì)于治安行政案件，公安機(jī)關(guān)一旦認(rèn)為達(dá)到犯罪的程度，就可以自行作出立案決定，從而啟動(dòng)刑事偵查程序。
當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)假如案件沒(méi)有達(dá)到立案的條件，也可以作出不立案的決定，或者在立案之后再作出撤銷案件的決定，從而終止刑事訴訟程序。
于公安機(jī)關(guān)的上述立案決定權(quán)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)立案或者不立案的決定不當(dāng)?shù)?，最多只能?zé)令其說(shuō)明立案或者不立案的理由，對(duì)于理由不成立的案件，可以行使通知立案權(quán)或者通知不立案的權(quán)力。
但這種通知并不具有法律約束力。對(duì)于公安機(jī)關(guān)拒不接受這種通知的行為，法律并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)采取進(jìn)一步有效監(jiān)督措施的權(quán)力。
由于公安機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的決定立案、不立案以及撤銷案件的權(quán)力，而這一權(quán)力并不能受到有效的監(jiān)督和制約，因此，個(gè)別公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不予立案，或者將一些經(jīng)濟(jì)糾紛案件任意進(jìn)行立案的做法，在實(shí)踐中大行其道，并且得不到真正有效的治理。
而在公安機(jī)關(guān)擁有治安管理權(quán)的情況下，在對(duì)治安案件作出行政處罰之后，繼續(xù)將其作出刑事立案決定，從而啟動(dòng)刑事偵查程序，就變得極為容易和便利了。
要真正解決這一問(wèn)題，就需要賦予檢察機(jī)關(guān)足夠的法律權(quán)威，使其立案監(jiān)督權(quán)具有剛性的法律效果。具體而言，對(duì)于公安機(jī)關(guān)所作的立案、不立案或者撤銷案件的決定，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)責(zé)令其說(shuō)明理由，對(duì)于理由不成立的案件，應(yīng)當(dāng)責(zé)令公安機(jī)關(guān)糾正原有的錯(cuò)誤決定。
對(duì)于公安機(jī)關(guān)繼續(xù)維護(hù)錯(cuò)誤決定的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其宣告為違法和無(wú)效行為，并保留對(duì)有關(guān)人員追究濫用職權(quán)法律責(zé)任的權(quán)力。
檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案決定享有實(shí)質(zhì)上的法律監(jiān)督權(quán)，這既具有現(xiàn)實(shí)的必要性，也具有理論上的正當(dāng)性。
這是因?yàn)椋毁x予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力地糾正公安機(jī)關(guān)錯(cuò)誤立案決定的權(quán)威，就無(wú)法真正解決個(gè)別公安機(jī)關(guān)“有案不立”、“被害人告狀無(wú)門”、“任何插手經(jīng)濟(jì)糾紛”等固有的問(wèn)題。
與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，為維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一性，當(dāng)然可以對(duì)刑事追訴程序的發(fā)動(dòng)和終止負(fù)有最終的和權(quán)威的責(zé)任。對(duì)于公安機(jī)關(guān)所作的錯(cuò)誤立案或者不立案的決定，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)加以糾正。
這符合國(guó)家追訴原則的基本要求，也符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。
公安行政處罰方式的變革問(wèn)題
作為負(fù)有治安維護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)享有行政處罰權(quán)。作為追究相對(duì)人行政責(zé)任的主要方式，這種行政處罰盡管與刑事處罰不可同日而語(yǔ)，但也會(huì)帶來(lái)對(duì)個(gè)人、單位重大權(quán)益的限制或剝奪。
對(duì)于違反行政法律的人，公安機(jī)關(guān)除了可以采取警告措施以外，還可以實(shí)施剝奪或限制財(cái)產(chǎn)、資格乃至人身自由的行政處罰措施。
其中，罰款、沒(méi)收違法所得或非法財(cái)物，屬于剝奪個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或者執(zhí)照，屬于限制公司、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格的處罰；行政拘留則屬于剝奪人身自由的行政處罰。
這些行政處罰輕則使人失去經(jīng)營(yíng)資格，重則導(dǎo)致相對(duì)人傾家蕩產(chǎn)，甚至失去長(zhǎng)達(dá)十五日的人身自由。
可以說(shuō)，在限制或剝奪個(gè)人基本權(quán)益方面，這些行政處罰措施與刑事處罰具有相似的后果，有些行政處罰措施的嚴(yán)厲程度甚至要超過(guò)一些輕緩的刑事處罰措施。
公安機(jī)關(guān)的行政處罰會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)如此嚴(yán)重的后果，卻沒(méi)有被納入司法審查的軌道。迄今為止，公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)一樣，對(duì)于行政案件采取調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)合二為一的程序，也就是公安機(jī)關(guān)自行決定啟動(dòng)行政調(diào)查程序，自行收集證據(jù)，自行作出行政處罰的決定。
我國(guó)的行政處罰法只要求公安機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及在處以較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，給予相對(duì)人申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
而在作出其他行政處罰決定，特別是采取行政拘留這種剝奪人身自由的行政處罰之前，則不給予相對(duì)人獲得聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。
但即便舉行這種聽(tīng)證程序，也基本上由公安機(jī)關(guān)法制部門的警官主持聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行行政調(diào)查的警官和被處罰人參與聽(tīng)證活動(dòng)。主持聽(tīng)證的警官無(wú)法保持中立、超然的地位，整個(gè)聽(tīng)證程序的公正性無(wú)法得到保證。
公安機(jī)關(guān)一旦作出行政處罰決定，被處罰人只能依法尋求兩種救濟(jì)：一是申請(qǐng)行政復(fù)議；二是提起行政訴訟。然而，所謂行政復(fù)議，無(wú)非是作出行政處罰決定的公安機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰問(wèn)題重新討論一次。
這種“復(fù)議”基本上是流于形式的，無(wú)法發(fā)揮真正的救濟(jì)作用。而現(xiàn)行的行政訴訟機(jī)制，基本上保持了“民告官”的形態(tài)。
相對(duì)人即便提出行政訴訟請(qǐng)求，也不能導(dǎo)致行政處罰的中止實(shí)施或者暫停執(zhí)行，而只能等行政機(jī)關(guān)的行政處罰完成之后，法院再來(lái)對(duì)行政處罰的合法性和合理性進(jìn)行事后的司法審查。
例如，公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出罰款決定后，相對(duì)人即便向法院提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)仍然不會(huì)停止收繳罰款的行為；公安機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定后，被處罰人即便要提起行政訴訟，也只能停止從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證或執(zhí)照之后，相對(duì)人所提起的行政訴訟，并不影響這種處罰措施的執(zhí)行。
更為嚴(yán)重的是，公安機(jī)關(guān)作出行政拘留決定后，可以立即將相對(duì)人予以收押。相對(duì)人即便提起行政訴訟，法院即便受理了這種訴訟請(qǐng)求，公安機(jī)關(guān)照樣會(huì)繼續(xù)執(zhí)行行政拘留。
很顯然，無(wú)論是行政復(fù)議還是行政訴訟，這種救濟(jì)程序的啟動(dòng)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的行政處罰竟然不會(huì)發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性的影響。這顯示出作為被處罰者的相對(duì)人，在行使訴權(quán)方面處于極為不利的境地。
而擁有行政處罰決定權(quán)的公安機(jī)關(guān)，即便作出了不合法、不合理的行政處罰決定，也仍然處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位。
這種行政處罰機(jī)制賦予公安機(jī)關(guān)過(guò)于隨意的自由裁量權(quán)，使得公安機(jī)關(guān)可以隨時(shí)隨地侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，限制或者剝奪一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格，甚至剝奪公民的人身自由，而不必顧及其行政處罰合法性、合理性要接受司法審查的后果。
在一定程度上，所謂的“民告官”，已經(jīng)演變成一種帶有事后救濟(jì)性質(zhì)的司法審查，非常類似于刑事訴訟中的申請(qǐng)?jiān)賹彸绦颉?/span>
為了有效地保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受任意侵犯，為了防止公安機(jī)關(guān)任意剝奪一個(gè)公司、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格，也為了避免任何公民的人身自由受到任意侵犯，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政處罰方式進(jìn)行深刻的反思，并在必要時(shí)將其納入公安體制改革的整體框架之中。
首先，行政聽(tīng)證程序的適用范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)允許被采取行政拘留的公民提出請(qǐng)求聽(tīng)證的權(quán)利。
如果說(shuō)就連罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等措施都適用行政聽(tīng)證程序的話，那么，作為一種剝奪人身自由措施的行政拘留，就更應(yīng)被納入行政體制的軌道了。
無(wú)論如何，對(duì)公民人身自由的剝奪都屬于一種最嚴(yán)厲的行政處罰措施。根據(jù)基本的比例性原則，行政處罰越嚴(yán)厲，對(duì)被處罰者的程序保障就應(yīng)越加完備。基于這一原則，被采取行政拘留的相對(duì)人應(yīng)當(dāng)獲得聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。
其次，行政聽(tīng)證應(yīng)由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門主持進(jìn)行，以保證最基本的中立性和超然性。聽(tīng)證會(huì)的裁決不應(yīng)僅僅由公安機(jī)關(guān)的警官進(jìn)行，還應(yīng)吸收社會(huì)各界人士參與，可以采取一種行政聽(tīng)證委員會(huì)的組織機(jī)制，除了上級(jí)公安機(jī)關(guān)的警官以外，還應(yīng)吸收法官、檢察官、監(jiān)察官員、人大代表、政協(xié)委員、律師等參與其中，以保證聽(tīng)證委員會(huì)委員具有廣泛的代表性。
再次，對(duì)于行政處罰的救濟(jì)應(yīng)廢止復(fù)議程序，改采復(fù)核機(jī)制，也就是由相對(duì)人向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出復(fù)核的請(qǐng)求，終止那種沒(méi)有實(shí)質(zhì)價(jià)值的復(fù)議機(jī)制。
最后，但并非不重要的是，可以考慮從根本上改變“民告官”的行政訴訟機(jī)制，將其改造成“官告民”的構(gòu)造。
可以借鑒檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，引入一種由公安機(jī)關(guān)控告相對(duì)人的訴訟機(jī)制。具體而言，公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)行政調(diào)查，準(zhǔn)備作出行政處罰決定的，可以向相對(duì)人發(fā)出專門的程序告知書(shū)，設(shè)置考驗(yàn)期。
給予后者進(jìn)行程序選擇的機(jī)會(huì)：在考驗(yàn)期過(guò)后，相對(duì)人愿意接受行政處罰的，行政處罰就可以發(fā)生效力；而在考驗(yàn)期之內(nèi)，相對(duì)人拒絕接受行政處罰的，可以選擇接受法院審判的程序，屆時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件提交法院，由法院舉行開(kāi)庭審理，作出是否同意行政處罰的裁決。
而在這一程序過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定一律不得執(zhí)行。只有在相對(duì)人在考驗(yàn)期結(jié)束后接受行政處罰，或者經(jīng)過(guò)法院開(kāi)庭審理作出生效裁決后，公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定才能發(fā)生法律效力，并成為執(zhí)行的對(duì)象。
