【實務】如何認定公款旅游行為
黨的十九大對作風建設作出新的戰(zhàn)略部署，強調(diào)堅持以上率下，鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治“四風”問題，堅決反對特權思想和特權現(xiàn)象。各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關始終扭住“四風”不放，一個節(jié)點一個節(jié)點抓，持續(xù)釋放執(zhí)紀必嚴的強烈信號。在這種強烈高壓態(tài)勢下，明目張膽的公款旅游得到了有效遏止，但公款旅游存在隱形變異的新動向。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零五條對公款旅游違紀行為及其適用的處分種類幅度作出規(guī)定，該條緊盯隱形變異新問題新表現(xiàn)，細化相關規(guī)定要求，將執(zhí)紀實踐中常見的改變公務行程，借機旅游；參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游等違紀行為納入紀律處分的范疇。
一、違規(guī)公款旅游的違紀構成
（一）違紀客體
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》將違規(guī)公款旅游放在違反廉潔紀律行為章節(jié)中作出規(guī)定[1]，因此該行為與違反廉潔紀律行為的違紀客體是相同的，即公職人員在從政、用權過程中的職務廉潔性，因此本違紀行為所侵犯的主要客體是職務行為的廉潔性。公款旅游同時反映出某些黨員干部公私不分、損公肥私，其本質(zhì)是揮霍浪費公款，因此其還侵犯了公款管理制度。
(二)違紀客觀方面
依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關規(guī)定，本違紀行為客觀方面主要有以下幾種表現(xiàn)形式：
一是公款旅游或者以學習培訓、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游。如四川省邛崍市某村支部書記孫某某分兩次組織“村兩委”干部葉某、楊某某等7人以考察都江堰市新村建設、周邊農(nóng)家樂發(fā)展為名到青城山景區(qū)、邛崍竹溪湖等景區(qū)旅游，兩次旅游開支公款共計5561元，上述費用均從該村辦公經(jīng)費中列支[2]。孫某某就是借考察之名公款旅游，后受到黨內(nèi)嚴重警告處分。
二是改變公務行程，借機旅游。如我們查辦的某村黨支部書記程某某違規(guī)公款旅游案，2018年8月，某鄉(xiāng)黨委同意該村黨支部書記程某某組織該村黨員、村兩委干部赴江蘇華西村進行“村莊改造學習考察”，程某某沒有按照審批規(guī)定線路行走，擅自改變行程，借機赴蘇州等地景區(qū)游玩，產(chǎn)生的費用共計5850元在村集體賬戶報銷。程某某還存在其他違紀問題，后受到撤銷黨內(nèi)職務處分。
三是參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游。
四是以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游。
(三)違紀主體
本違紀行為的主體是特殊主體，既包括從事公務的黨員干部，同時也包括農(nóng)村等基層組織的黨員干部。如果黨組織有本違紀行為的，應當追究直接責任者和領導責任者的紀律責任。
(四)違紀主觀方面
本違紀行為在主觀方面是故意，即行為人明知自己實施的行為是公款旅游、變相公款旅游，借機公款旅游或變相用公款出國(境)旅游，仍實施該行為。
二、相關概念
(一)公款旅游
公款旅游是指毫無遮攔、明目張膽地組織單位員工集體去外地旅游，并用公款支付旅游產(chǎn)生費用的行為。
(二)公款
《刑法》第九十一條規(guī)定的公共財物包括國有財產(chǎn)、勞動群眾集體所有的財產(chǎn)和用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產(chǎn)。
其中國有財產(chǎn)指國家機關、國有公司、國有企業(yè)、國有事業(yè)單位和人民團體所有的財產(chǎn)；勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，如村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)；公款屬于公共財產(chǎn)的特殊形式，結合相關規(guī)定，這里的公款是指國家和集體所有的貨幣資金以及由國家和集體管理、使用的私人所有的貨幣資金，不包括國家和集體所有的其他公共財產(chǎn)。
公款既包括國家機關、國有公司、國有企業(yè)、國有事業(yè)單位和人民團體所有的貨幣資金，也包括農(nóng)村基層組織所有的貨幣資金。如果不是動用公款進行旅游的，則不能構成該違紀行為，如果符合其他違紀構成，則應以相應的違紀行為定性量紀。
引申：《最高人民檢察院關于國家工作人員挪用非特定公物能否定罪的請示的批復》(高檢發(fā)釋字〔2000〕1號)規(guī)定，《刑法》第三百八十四條規(guī)定的挪用公款罪中未包括挪用非特定公物歸個人使用的行為，對該行為不以挪用公款罪論處。如構成其他犯罪的，依照刑法的相關規(guī)定定罪處罰。因此挪用“公款”以外的其他公物的行為，不能成為挪用公款罪的處罰對象。
(三)以學習培訓、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游
以學習培訓、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游，是指以外出學習培訓、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)為名，行公款旅游之實，主要是指沒有進行學習培訓、考察調(diào)研，卻到風景名勝、旅游景點進行游覽觀光活動，或者把游山玩水當成主業(yè)，把工作淪為副業(yè)。
(四)改變公務行程，借機旅游
改變公務行程，借機旅游是指在正常合規(guī)的公務出差中，擅自改變公務活動的路線、行程，借機到一些風景名勝、旅游景點進行游覽觀光活動，并用公款報銷產(chǎn)生的費用。
三、與相關違紀違法行為的區(qū)分
(一)參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游與接受可能影響公正執(zhí)行公務的旅游
參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游是公款旅游的隱形變異形態(tài)，一些黨員干部借著參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動之機，進行公款旅游，所花費的費用由這些企業(yè)和下屬單位支付。這種行為雖沒有在自己的單位報銷旅游產(chǎn)生的費用，而放在管理企業(yè)和下屬單位報銷相關的費用，仍然侵犯了職務的廉潔性和公款管理制度，仍然符合公款旅游行為的違紀構成。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十二條規(guī)定的接受可能影響公正執(zhí)行公務的旅游，強調(diào)的是可能影響公正執(zhí)行公務，侵害的是職務行為的廉潔性，但沒有侵犯公款管理制度?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零五條規(guī)定的參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游，強調(diào)的是對公款違規(guī)使用，屬于揮霍浪費公款的行為。
前者不區(qū)分花費的是公款還是私款，只要可能影響公正執(zhí)行公務，情節(jié)較重就構成違紀；后者只能是使用公款支付旅游費用，才構成違紀。如果接受下屬單位的公款旅游，則一個行為可能同時符合《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十二條和第一百零五條的違紀構成，按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十四條的有關規(guī)定，應該依照處分較重的條款定性處理。
(二)改變公務行程，借機旅游與擅自變更出國(境)路線的區(qū)分
《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》第十三條規(guī)定，黨政機關應當建立健全并嚴格執(zhí)行國內(nèi)差旅內(nèi)部審批制度。從事公務活動應該嚴格按照報批公差計劃和公務行程路線進行，但有的黨員干部出差在外，擅自改變公務行程，借機到相關的景點旅游觀光，而且將產(chǎn)生的旅游費用用公款進行報銷，其侵犯了職務的廉潔性，也侵犯了公款的管理制度。
針對因改變公務行程借機旅游的問題，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零五條第一款作出規(guī)定，該款針對的是境內(nèi)公款旅游，因此該違紀行為中的公務行程特指國內(nèi)公務行程，不包括國外公務行程。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百三十一條規(guī)定的擅自變更出國(境)路線的違紀行為主觀動機多樣，在多數(shù)情況下是為了到國外景點旅游觀光，或者拜親訪友、辦理私事等與外事工作無關的活動。中央紀委印發(fā)的《用公款出國(境)旅游及相關違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》規(guī)定，用公款出國(境)旅游行為是指無出國(境)公務，組織或者參加用公款支付全部或者部分費用，到國(境)外進行參觀、游覽等活動的行為；
其中包括無實質(zhì)性公務，以考察、學習、培訓、研討、招商、參展、參加會議等名義，變相用公款出國(境)旅游的行為。因此有實質(zhì)性公務，但中途改變公務行程借機旅游的行為應以“擅自變更出國(境)路線”定性量紀。
同時需要注意的是，該違紀行為突出的重點是存在擅自的主觀故意，擅自是指未向組織請示批準，個人私自決定。實務中，即使是出于工作目的，未向組織請示批準，擅自變更出國(境)路線也違反外事工作紀律，應依規(guī)依紀給予相應的處分。
但因工作需要和意外情況確需變更路線，而又來不及請示報批的，事后應當及時向組織報告說明，經(jīng)查證屬實的，不應予以追究。
(三)與貪污罪的區(qū)分
貪污罪的客觀方面表現(xiàn)為行為人利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。如果行為人利用職務上的便利，假借考察學習等名目或者虛構考察學習等名義，非法占有并消費公共財產(chǎn)。
此時不存在真正意義上的公款旅游，而是行為人利用職務上的便利，騙取公共財物，符合貪污罪客觀方面的構成要件。
司法實踐中，如果國家工作人員虛構學習培訓、考察調(diào)研的名義進行公款旅游，不論是以個人錢款墊付旅游費用、事后以其他票據(jù)用公款報銷，還是以虛假的旅游發(fā)票用公款報銷，都表明國家工作人員主觀上具有非法占有公共財產(chǎn)的故意，符合貪污罪的犯罪構成，應該定性為貪污罪，不能定性為違反黨的紀律來降格處理。
相關案例[3]：方某某利用擔任某市交通運輸管理所所長之職務便利，虛構事實，向單位報銷其私人消費的費用，騙取公共財物共計142406.38元。其中方某某虛構旅游考察的名義，私下與他人到外地旅游，并將產(chǎn)生的旅游費用7萬余元在單位賬戶上報銷。法院認為方某某利用職務上的便利，用公款私下招待自己的戰(zhàn)友，并多次帶著駕駛員許某等人用公款旅游的行為，依法應按貪污罪論處。
虛構考察學習等名義用公款報銷或者私人旅游由公家買單，認定構成貪污罪沒有疑義。純粹的公款旅游是否入刑曾引起激烈爭論，反對入刑者認為公款旅游是一種公款消費行為，在我國現(xiàn)實生活當中，公款消費和個人消費存在公私不分的情況，此行為雖然違紀，但目前尚無法按照貪污罪懲處。實踐中，公款旅游仍被定義為違紀，與貪腐犯罪始終保持“一步之遙”。偶爾有公款旅游行為被作為受賄、貪污犯罪處理，但僅是個案，不具有普遍性。
