新修訂《行政處罰法》對公安執(zhí)法工作的影響與理解適用
7月15日，新修訂的《行政處罰法》已正式實(shí)施。本次修訂是《行政處罰法》實(shí)施25年以來的第一次“大改”，新法對行政處罰的概念、處罰種類、過罰相當(dāng)、執(zhí)法程序等方面均進(jìn)行了修改完善，法條也由原來64條，增加至86條，新增22條，修改54條，完全沒有修改的條文10條，刪去1條。此次修訂涉及面廣，內(nèi)容豐富，涵蓋行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，對行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作產(chǎn)生較大影響。筆者作為多年從事公安法制工作的民警，結(jié)合日常辦案和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從公安行政執(zhí)法的專門視角，就新修訂《行政處罰法》對公安執(zhí)法工作的影響及如何妥善應(yīng)對，進(jìn)行了以下幾個方面的思考和研究，供公安執(zhí)法辦案單位和民警在執(zhí)法中參考。
一、關(guān)于行政案件立案程序問題
新修訂《行政處罰法》第五十四條新增了“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案”的規(guī)定。筆者認(rèn)為，新法作此規(guī)定的主要目的是解決執(zhí)法實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不接、有案不辦怠于履責(zé)問題?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》依據(jù)《治安管理處罰法》《公安部關(guān)于改革和完善受案立案制度的意見》等相關(guān)規(guī)定和要求，明確規(guī)定了對不夠刑事立案標(biāo)準(zhǔn)且屬于公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的違法行為均作為行政案件依法予以受理，這實(shí)際上也是一種立案標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定的“受理”程序與新修訂《行政處罰法》的“立案”程序，二者的立法目的、作用功能是一致的，在相關(guān)法律法規(guī)未對公安行政案件立案程序作出專門規(guī)定前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》關(guān)于“受理”的相關(guān)規(guī)定。
二、關(guān)于當(dāng)場處罰的罰款額度及收繳問題
新修訂《行政處罰法》第五十一條將當(dāng)場處罰的罰款額度由原來的“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款”提高至“對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款”。第六十八條將當(dāng)場收繳罰款額度由原來的“二十元以下罰款”提高至“一百元以下罰款”。筆者認(rèn)為，《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》對當(dāng)場處罰、可以當(dāng)場收繳罰款具體情形作了專門規(guī)定，因此，對行為人違反治安管理、道路交通安全、出入境管理的違法行為給予當(dāng)場處罰、當(dāng)場收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行前述法律規(guī)定。除此之外，辦理其他公安行政處罰案件給予當(dāng)場處罰、當(dāng)場收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行新修訂《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。
三、關(guān)于處罰主體和權(quán)限問題
《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》對違反治安管理、道路交通安全、出入境管理三類違法行為的處罰主體和權(quán)限作了明確授權(quán)。比如，對違反治安管理的行政處罰，由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定。其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。對道路交通安全違法行為的處罰，由縣級以上公安機(jī)關(guān)交通管理部門決定。對違反出入境管理的行政處罰，由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)或出入境邊防檢查機(jī)關(guān)決定。其中警告或者五千元以下罰款，可以由縣級以上公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)決定。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)在辦理除前述三種情形之外的其他公安行政處罰案件時，應(yīng)當(dāng)以縣級公安以上公安機(jī)關(guān)（含縣級公安機(jī)關(guān)）名義作出處罰決定。
此外，筆者在辦理行政復(fù)議案件過程中發(fā)現(xiàn)，部分辦案單位在辦理“一案多人”治安案件中，在對各違法行為人分別進(jìn)行處罰時，有的以縣級公安機(jī)關(guān)名義作出處罰的，有的以派出所名義作出處罰或不予處罰，處罰主體不統(tǒng)一。如果當(dāng)事人對以派出所名義作出的處罰決定不服向所屬的縣級公安機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，同時又對以縣級公安機(jī)關(guān)名義作出的處罰決定不服向上一級公安機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，此時縣級公安機(jī)關(guān)的法律地位既是復(fù)議機(jī)關(guān)又是被申請人。那么對當(dāng)事人來說，縣級公安機(jī)關(guān)在此復(fù)議案件中的雙重角色地位，勢必會影響案件的公平、公正審理。因此，筆者認(rèn)為，對“一案多人”案件應(yīng)當(dāng)以同一辦案單位名義作出處罰決定，處罰的主體就高不就低，確保處罰主體的同一性。譬如對部分違法行為人擬作行政拘留處罰、部分違法行為人擬作500以下罰款或警告處罰的，從保障當(dāng)事人合法權(quán)益的角度來說，應(yīng)當(dāng)均以縣級公安機(jī)關(guān)名義作出處罰決定，更為妥當(dāng)。
四、關(guān)于作出行政處罰決定前的告知內(nèi)容和階段問題
新修訂《行政處罰法》第四十四條除了規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰事實(shí)、理由、依據(jù)外，新增了在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出行政處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利的規(guī)定。該條規(guī)定改變了公安機(jī)關(guān)以往在處罰前告知僅告知事實(shí)、理由、依據(jù)的慣常做法，對公安機(jī)關(guān)的辦案能力和水平提出了更高的要求，即處罰前的告知應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)辦案單位擬定提出最終處罰意見后進(jìn)行。告知擬作出行政處罰決定的具體內(nèi)容該如何理解？筆者認(rèn)為，如果擬給予拘留或拘留并處罰款處罰的，應(yīng)當(dāng)告知擬拘留的具體天數(shù)和罰款具體數(shù)額；擬給予罰款處罰，應(yīng)當(dāng)告知罰款具體數(shù)額。
處罰前告知除了告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)外，還得依法告知違法行為人享有的陳述、申辯、聽證權(quán)利，如何保障違法行為人的陳述、申辯權(quán)？筆者認(rèn)為，對違法行為人提出陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，并以筆錄形式告知復(fù)核情況。違法行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。不得因違法行為人陳述、申辯而給予更重的處罰。在處罰決定作出之前，因發(fā)現(xiàn)新的違法事實(shí)，處罰告知內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新履行告知程序。處罰前告知程序履行完畢后，不得再開展調(diào)查取證工作，確實(shí)需要的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查取證工作完畢后，重新履行告知程序。
五、關(guān)于“擇一重罰款處罰”問題
新修訂《行政處罰法》第二十九條規(guī)定了對同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，即“一事不再罰款”原則。同時增加了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)定，即“擇一重罰款處罰”處理規(guī)則。該條是對“一事不再罰款”規(guī)則的完善，進(jìn)一步明確了發(fā)生罰款法條競合時的適用規(guī)則。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)在辦案過程中，如果發(fā)現(xiàn)同一違法行為人同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的法律規(guī)范進(jìn)行處罰。這里的“法律規(guī)范”，包括法律、法規(guī)、規(guī)章?！斑`反多個法律規(guī)范”是指形成不同法律關(guān)系的情形，既可能是同一領(lǐng)域的，也可能是不同領(lǐng)域的。如果是同一法律關(guān)系，那就適用法律沖突規(guī)范，即上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法適用規(guī)則。如果是不同法律關(guān)系，就不適用法律沖突規(guī)范，適用罰款額較高的法律規(guī)范。“罰款數(shù)額高的規(guī)定”是指比較同一違法行為分別對應(yīng)的法律責(zé)任中罰款金額的幅度，幅度上限較高的屬于較重的處罰，幅度上限相同的則適用下限較高的規(guī)定。
六、關(guān)于電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備法制審核和技術(shù)審核問題
新修訂《行政處罰法》第四十一條新增了行政機(jī)關(guān)設(shè)置和使用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的相關(guān)規(guī)定，明確了利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核。未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)使用。該條規(guī)定主要涉及公安交管部門非現(xiàn)場執(zhí)法活動。筆者認(rèn)為，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，需有法律、行政法規(guī)依據(jù)。經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地方面應(yīng)當(dāng)向社會公布。公安交管部門應(yīng)當(dāng)按照公安部相關(guān)部門的具體要求，明確法制審核和技術(shù)審核的具體內(nèi)容。同時也要結(jié)合交管系統(tǒng)自身的執(zhí)法實(shí)際，研究出臺法制審核和技術(shù)審核具體操作規(guī)范和審核程序，確保法制審核和技術(shù)審核內(nèi)容明確、職責(zé)清晰、規(guī)范合法、具有可操作性。
七、關(guān)于沒收違法所得問題
新修訂《行政處罰法》第二十八條新增“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。”筆者認(rèn)為，該條規(guī)定的“沒收違法所得”系法律的普遍性授權(quán)，體現(xiàn)“任何人不得因違法而獲益”的執(zhí)法理念。公安機(jī)關(guān)在辦案過程中，對《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定沒收違法所得的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定依法予以沒收；對法律法規(guī)沒有規(guī)定沒收違法所得，有違法所得的，公安機(jī)關(guān)可以按照新修訂《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定予以沒收。
八、關(guān)于“無過錯不罰”問題
新修訂《行政處罰法》第三十三條新增“無過錯不罰”相關(guān)規(guī)定，即當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)在辦案過程中，對部分單行法律規(guī)范明確規(guī)定了主觀過錯是違法行為構(gòu)成要件的，應(yīng)當(dāng)適用過錯責(zé)任原則，由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)違法行為人主觀上存在過錯的舉證責(zé)任；對單行法律規(guī)范未規(guī)定當(dāng)事人的主觀過錯是行政處罰構(gòu)成要件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對違法行為人提供的證明自己無主觀過錯的證據(jù)進(jìn)行審查，對查證屬實(shí)且足以證明違法行為人無主觀過錯的證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以采納，依法決定對其不予行政處罰。對違法行為人僅提出無主觀過錯的陳述和辯解，經(jīng)調(diào)查沒有證據(jù)證明的，不能認(rèn)定其主觀無過錯，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。
附：行政處罰法2021年修改35個方面
（一）增加行政處罰的定義。第二條：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”
（二）擴(kuò)大行政處罰的種類。第九條增加通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。
（三）擴(kuò)大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限。第十一條第三款、第十二條第三款增加設(shè)定行政處罰的創(chuàng)制性立法權(quán)。
（四）規(guī)定“綜合行政執(zhí)法”。第十八條第一款：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。”
（五）規(guī)范委托行政處罰。第二十條第二款：“委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書向社會公布?！?/span>
（六）規(guī)定交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)，但需注意第二十四條限制性要求。
（七）規(guī)定責(zé)令退賠和非法所得為“利潤”。第二十八條第二款規(guī)定。
（八）規(guī)定過錯推定原則。第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”成杰律師提示：這點(diǎn)非常重要，對于當(dāng)事人的行為，行政機(jī)關(guān)是推定當(dāng)事人有主觀過錯的。當(dāng)事人需要提供反駁證據(jù)足以證明自己沒有主觀過錯的，才不予行政處罰。
（九）規(guī)定了行政協(xié)助。第二十六條：“行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！?/span>
（十）同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。
（十一）完善了“兩法銜接”?！靶姓幜P實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機(jī)制?！?/span>
（十二）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使。完善了從輕或者減輕行政處罰，增加了初次違法可以不予處罰。增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。
（十三）完善追責(zé)時效。涉及公民生命健康安全、金融安全等重點(diǎn)領(lǐng)域的違法行為的追責(zé)期限由兩年延長至五年。
（十四）增加“從舊兼從輕”。實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。
（十五）完善行政處罰決定無效制度。行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，以及違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效。
（十六）明確行政處罰證據(jù)種類和適用規(guī)則。規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。
（十七）進(jìn)一步明確適用范圍。外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。
（十八）明確公示要求。增加規(guī)定行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。
（十九）體現(xiàn)全程記錄。增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存。
（二十）細(xì)化法制審核程序。列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出行政處罰決定。
（二十一）規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法。利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。同時，要保障陳述權(quán)、申辯權(quán)。成杰律師提示，這一點(diǎn)非常重要。
（二十二）完善回避制度。細(xì)化回避情形，明確對回避申請應(yīng)當(dāng)依法審查，但不停止調(diào)查或者實(shí)施行政處罰。
（二十三）突發(fā)事件的從快從速處罰。為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機(jī)關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰，但不完全等于簡化程序。
（二十四）增加簡易程序罰款數(shù)額。將適用簡易程序的罰款數(shù)額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下。
（二十五）增加立案程序和辦理時限。除當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立案；案件辦理時限原則上是九十日。
（二十六）完善聽證程序。擴(kuò)大聽證適用范圍，增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質(zhì)等級，責(zé)令關(guān)閉，限制從業(yè)，其他較重的行政處罰”等，適當(dāng)延長申請期限，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽證筆錄作出決定。
（二十七）增加電子送達(dá)。當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書的，行政機(jī)關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達(dá)當(dāng)事人。
（二十八）當(dāng)場收繳的罰款數(shù)額由二十元以下提高至一百元以下。
（二十九）完善行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行程序。規(guī)定當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。
（三十）明確行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計算。
（三十一）增加對限制人身自由的行政處罰決定，當(dāng)事人可以申請暫緩執(zhí)行。
（三十二）規(guī)范加處罰款的數(shù)額。明確當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計算。
（三十三）增加電子支付。當(dāng)事人還可以通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。
（三十四）增加規(guī)定罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。
（三十五）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施。
