《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》
2018年修改的主要內(nèi)容：理解和適用
曾文遠
摘要：《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》是一部統(tǒng)一、全面規(guī)范公安機關辦理行政案件的程序規(guī)定，是行政程序法治化在公安行政法中的具體體現(xiàn)。它的實施，對公安機關執(zhí)法規(guī)范化水平的提高和行政相對人權益保護力度的加大，起著了極其重要的作用?，F(xiàn)行《公安機關辦理行政案件程序》因其有些內(nèi)容不再符合新時代下公安執(zhí)法工作的挑戰(zhàn)和要求，公安部在2018年對其進行了較大幅度的修改，主要涉及行政案件管轄內(nèi)容、證據(jù)調取收集的一般規(guī)范、公安行政法律文書的電子送達、案件快速辦理程序、行政受案制度、調查取證一般規(guī)定、具體調查取證措施、辦案協(xié)作、行政處罰適用規(guī)則、治安調解程序、涉案財物管理和處理規(guī)范以及強制隔離戒毒期限等十二個方面內(nèi)容。各地公安機關應當從嚴格公正文明理性執(zhí)法的高度，充分理解和把握《公安機關辦理行政案件程序》2018年修改內(nèi)容的意旨，以便更好地履職盡責、服務人民。
關鍵詞：公安機關；行政案件；程序規(guī)定；公安行政執(zhí)法
為了進一步推動公安執(zhí)法規(guī)范化建設的發(fā)展，適應新時代對公安執(zhí)法工作的挑戰(zhàn)和要求，切實解決公安機關辦理行政案件中的實際問題，公安部嚴格貫徹落實中央《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》的精神，根據(jù)相應的法律法規(guī)，著眼于公安權力運行機制的合理完善和“五大體系”的科學構建，認真梳理和總結各地公安機關的行政執(zhí)法經(jīng)驗，對現(xiàn)行《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》予以修改。新《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（下文簡稱“2018年《程序規(guī)定》”）于2019年1月1日正式實施，這是對2012年《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（下文簡稱“2012年《程序規(guī)定》”）首次進行了較大幅度的修改，[2]如除第八章和第十三章外，其他13章的相應內(nèi)容均有所修改。與2012年《程序規(guī)定》相比，2018年《程序規(guī)定》吸納了2013年以來有關公安行政執(zhí)法相關規(guī)范性文件的內(nèi)容，更加注重與相關法律法規(guī)的銜接，更加注重信息化時代下公安行政執(zhí)法資源的節(jié)約，更加注重法律條文的規(guī)范性和可適用性。自2018年11月25日公安部公布2018年《程序規(guī)定》以來，已有許多民警特別是基層公安機關民警對新修改的一些條款如何理解和適用提出了許多問題，為了回應這些問題，本文擬從《程序規(guī)定》的內(nèi)容結構和公安機關的辦案流程出發(fā)，對《程序規(guī)定》修改的主要內(nèi)容予以梳理，并結合它們的修改背景對相關條文的意旨和適用進行解讀。另外，法學界特別是行政法學界對公安行政執(zhí)法中的實際問題有意地或者無意地漠視，對公安機關辦理行政案件中具體制度的研究非常少見，筆者也希冀行政法學界有更多地學者能“眼睛朝下”，多解決些“形而下”的實際問題，為辦案民警提供操作性強的合理意見。
一、豐富了行政案件管轄的內(nèi)容
管轄系指屬于公安機關辦案范圍內(nèi)行政案件在不同公安機關之間的辦理權限和分工，行政案件管轄的明確，既有利于消除公安機關管轄的消極爭議（即互相推諉），也有利于防止公安機關管轄的積極爭議（即爭奪案件）?，F(xiàn)有法律規(guī)范確立的公安機關行政案件管轄制度主要有地域管轄、級別管轄、移送管轄、指定管轄和專屬管轄等，但相比較訴訟管轄制度來說，我國立法對行政執(zhí)法管轄的規(guī)定相對簡單。2018年《程序規(guī)定》對于管轄條款的修改，主要是細化了地域管轄的具體內(nèi)容和明確了級別管轄中基層公安機關的一般管轄權。
（一）地域管轄規(guī)范的細化
2012年《程序規(guī)定》盡管確立起違法行為地管轄為原則、違法行為人居住地管轄為補充的地域管轄規(guī)則，但是各地公安機關在辦案中對違法行為地和違法行為人居住地的內(nèi)涵和外延有著不同的理解，特別是對網(wǎng)絡行政案件、行駛中客車上發(fā)生的行政案件以及倒賣、偽造、變造火車票案件這三類常見案件的違法行為地的判定存在著較大分歧，這導致各地執(zhí)法尺度不一，管轄各異，嚴重影響到公安行政辦案規(guī)范化的發(fā)展。為此，基于有效打擊違法行為、維護社會治安秩序的目的，2018年《程序規(guī)定》第10條至第12條將違法行為實施有關的一切地方盡可能確定為違法行為地，同時將狀態(tài)犯繼續(xù)或者持續(xù)的地方也均視為違法行為地，這擴大了能夠行使管轄權的公安機關的范圍，是對行政案件地域管轄內(nèi)容的豐富。
1.2018年《程序規(guī)定》第10條第二款和第三款參考《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條的規(guī)定，對違法行為地和違法行為人居住地的含義予以明確，規(guī)定了“違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地，包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結束地等與違法行為有關的地點；違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法結果發(fā)生地，包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地”（第10條第二款）、“居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方，但在醫(yī)院住院就醫(yī)的除外”（第10條第二款）。體現(xiàn)這一行政案件違法行為地這一法律定義最典型的可見2008年公安部對上海市公安局一個請示件的批復。在該批復中，公安部明確指出，吸毒行為，就其行為特性而言，是一種持續(xù)狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)地公安機關可以按照違法行為發(fā)生地原則予以管轄，當然如果吸毒行為實際發(fā)生地的公安機關已對吸毒人員依法處理的，發(fā)現(xiàn)地公安機關則不得對該同一吸毒行為作出處理決定，否則違反了重復評價的處罰法理。違法行為地的范圍較廣，違法行為發(fā)生地和違法結果發(fā)生地均有管轄權，但在具體案件辦理上，可根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第14條規(guī)定，由最初受理案件的公安機關管轄，但如果為更容易查明案件事實的，可以由主要違法違法行為地管轄。公安機關管轄屬于一般地域管轄，違法行為人居住地公安機關管轄不是特殊地域管轄，嚴格以來說，違法行為人居住地公安機關管轄，并不屬于地域管轄內(nèi)容，而是屬于移送管轄的內(nèi)容。一般說來，違法行為人居住地公安機關并不當然具有行政案件管轄權，其主要是因具有管轄權的違法行為地公安機關認為“由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的”，而將行政案件移送給違法行為人居住地管轄。違法行為人居住地公安機關一旦接受到違法行為地公安機關的案件移送，必須管轄，而不能再行移送至其他公安機關。
2.2018年《程序規(guī)定》第11條對網(wǎng)絡違法行為的管轄予以具體化，規(guī)定“針對或者利用網(wǎng)絡實施的違法行為，用于實施違法行為的網(wǎng)站服務器所在地、網(wǎng)絡接入地以及網(wǎng)站建立者或者管理者所在地，被侵害的網(wǎng)絡及其運營者所在地，違法過程中違法行為人、被侵害人使用的網(wǎng)絡及其運營者所在地，被侵害人被侵害時所在地，以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地公安機關可以管轄”（第11條）。本條內(nèi)容主要參考了《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第16條以及2014年最高法、最高檢、公安部《關于辦理網(wǎng)絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》的相關規(guī)定。“互聯(lián)網(wǎng)+”為人們工作生活提供了便利，也為不法分子從事違法犯罪活動提供了便利。“互聯(lián)網(wǎng)+”違法行為的特點是跨區(qū)域性，無論是針對還是利用網(wǎng)絡實施的違法行為，只要有互聯(lián)網(wǎng)存在的地方，都可以成為違法行為人的實施地，為了更有效地打擊，2018年《程序規(guī)定》新增對網(wǎng)絡地域管轄的規(guī)定突破了其他行政機關辦理網(wǎng)絡行政案件的由網(wǎng)絡違法行為人所在地管轄的一般原則，[3]一方面確立了網(wǎng)絡違法行為所針對或者利用之網(wǎng)絡的一切有關運營地公安機關具有管轄權，另一方面比照第10條的地域管轄內(nèi)容，規(guī)定網(wǎng)絡違法行為的行為結果地包括“被侵害人使用的網(wǎng)絡及其運營者所在地，被侵害人被侵害時所在地，以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地”公安機關也具有管轄權。對網(wǎng)絡行政案件具有管轄權的公安機關較多，這不可避免地發(fā)生共同管轄，此時，在網(wǎng)絡行政案件管轄的具體實施，適用2018年《程序規(guī)定》第14條。
3.2018年《程序規(guī)定》第12條確立起行駛中客車上發(fā)生行政案件的管轄規(guī)則，規(guī)定了“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件，由案發(fā)后客車最初停靠地公安機關管轄；必要時，始發(fā)地、途經(jīng)地、到達地公安機關也可以管轄”（第12條）。根據(jù)國家質檢總局和國家標準化管理委員會2017年發(fā)布《機動車運行安全技術條件(GB7258-2017)》規(guī)定，客車屬于汽車的一種，系指“設計和制造上主要用于載運乘客及其隨身行李的汽車”，其基本判斷標準是包括駕駛人座位在內(nèi)座位數(shù)超過9個，可以分為未設置乘客站立區(qū)的客車和設有乘客站立區(qū)的客車。鐵路列車不是客車，行使中的列車上發(fā)生的行政案件，由鐵路公安機關管轄，這屬于法定管轄中專門管轄，對“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件”的管轄規(guī)則是原則上“由案發(fā)后客車最初?？康毓矙C關管轄”，這屬于法定管轄（地域管轄）中的專屬管轄。專屬管轄是原則，其例外情形就是為更有利查明案件事實，必要時，“始發(fā)地、途經(jīng)地、到達地公安機關也可以管轄”，此時產(chǎn)生共同管轄問題，具體辦理該“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件”，適用2018年《程序規(guī)定》第14條。值得注意的是《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第12條和《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第17條的規(guī)定有所差異，前者僅限于“行使中的客車”發(fā)生的案件的管轄，后者則是“行使中的交通工具”發(fā)生的案件的管轄，“交通工具”無論從內(nèi)涵還是外延上都是大于“客車”，由此可見公安機關辦理刑事案件和辦理行政案件在管轄分工上的差異。客車只屬于交通工具的一種，我們必須嚴格依法確定管轄權的公安機關。具體行駛中的交通工具上發(fā)生的行政案件由誰管轄，第一個標準就是交通工具的類型，如鐵路列車屬于交通工具，鐵路列車不是客車，行使中的列車上發(fā)生的行政案件，由鐵路公安機關管轄，這屬于法定管轄中專門管轄。對于行駛在非客車和列車其他交通工具上發(fā)生的行政案件，可能地鐵有些特殊，有些地方由軌道交通公安分局管轄，但基本上和行使的客車上發(fā)生的案件管轄相同，但亦可能發(fā)生共同管轄問題，此時仍按照《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第14條辦理。
4.明確了對倒賣、偽造、變造火車票案件的管轄規(guī)則，規(guī)定了“對倒賣、偽造、變造火車票案件，由最初受理的鐵路或者地方公安機關管轄。必要時，可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機關管轄”（第16條第一款）。五大行業(yè)公安機關，鐵路公安機關處境一直最為尷尬，鐵路公安改革正在進行之中。根據(jù)中央編辦2009年《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法轉向編制的通知》，鐵路公安機關的過去是與地方公安機關相對獨立，主要為鐵路總公司的職能部門，而根據(jù)中辦、國辦2018年印發(fā)的《行業(yè)公安機關管理體制調整工作方案》和2019年印發(fā)的《鐵路、交通、港航森林、民航公安機關和海關緝私部門管理體制調整工作實施方案的通知》，鐵路公安機關不再附屬于鐵路總公司，而是回歸到公安機關行政系統(tǒng)。鐵路公安機關主要管轄“列車上，火車站工作區(qū)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)的機關、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件，以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設施的行政案件。倒賣、偽造、變造火車票違法行為破壞了鐵路運營管理秩序，屬于妨害社會管理的違反治安管理行為，倒賣、偽造、變造火車票違法行為地可能在列車上，也可能火車站工作區(qū)域以及其他區(qū)域，如倒賣、偽造、變造火車票案件在列車上或者在火車站工作區(qū)域發(fā)生，根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第16條第一款，由鐵路公安機關實行專門管轄，當無疑義。倒賣、偽造、變造火車票案件發(fā)生不在列車上以及不在火車站工作區(qū)域，而在其他地方發(fā)生，2018年《程序規(guī)定》比照第10條第一款和第10條，規(guī)定違法行為地公安機關和鐵路公安機關都享有管轄權。此時，由最初受理的公安機關實施具體的管轄，未查明案件事實，必要時，亦“可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機關管轄”。
（二）基層公安機關一般管轄權的明確
管轄權的確立也同時意味著特定機關以其名義獨立辦案、承受相應法律后果資格的確立，法律規(guī)范對公安行政管轄權的規(guī)定，也表明了行政主體資格的授予。2018年《程序規(guī)定》對行政案件管轄內(nèi)容的豐富還體現(xiàn)在通過規(guī)章授權，明確了公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站的行政主體資格，以及在此基礎上規(guī)定了基層公安機關的一般管轄權?！吨伟补芾硖幜P法》第91條規(guī)定了治安行政案件的級別管轄，確立了公安派出所在作出警告和五百元以下罰款行政處罰決定時可以具有行政主體資格，《鐵路法》第43條規(guī)定了鐵路公安機關對車站和列車內(nèi)治安行政案件的專屬管轄權以及和地方公安機關對鐵路沿線治安行政案件的共同管轄權，確立起鐵路公安機關行政主體資格，《港口法》《海商法》等相關條款規(guī)定了交通公安機關對海事港口治安行政案件的管轄，確立了交通公安機關行政主體資格，《民用航空安全保衛(wèi)條例》第3條規(guī)定了民航公安機關對民航安保工作的行政管轄權，從而確立了民航公安機關行政主體資格，《森林法》第20條規(guī)定了森林公安機關對林區(qū)治安行政案件的專屬管轄權，確立了森林公安機關的行政主體資格，《海關行政處罰實施條例》第6條規(guī)定了海關緝私機構對抗拒、阻礙海關緝私警察依法執(zhí)行職務行政案件的專屬管轄權，確立了海關緝私機構的對此類案件的專屬管轄權，這些法律法規(guī)分別規(guī)定不同公安機關的行政案件管轄權以及確立起它們的行政主體資格，[4]很顯然，這些法律法規(guī)并不直接確立起公安機關業(yè)務部門的行政主體資格。但現(xiàn)實中公安機關大量行政案件的實質辦理均在相關的業(yè)務部門，如不賦予其特定行政處罰種類相應的獨立法律資格，實際上會增加辦案成本、降低行政效率；形成反觀的則是如《道路交通安全法》通過第5條的授權，賦予縣級以上公安機關交管部門的行政主體資格，有效地解決了辦案主體名實不符難題，極大地提高了公安交通行政案件辦理的效率。2014年之前，創(chuàng)設行政主體的法律規(guī)范必須是法律法規(guī)，規(guī)章不得確立行政主體資格，賦予公安機關業(yè)務部門行政主體資格必須寄希望于法律法規(guī)的修改，難度較大，但2014年新的《行政訴訟法》第2條第二款規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章均可授權特定組織作出行政行為，這就意味著規(guī)章亦可確立行政主體資格，這就為公安部通過部門規(guī)章的修改規(guī)定公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站的行政案件管轄權打開了合法性通道。2018年《程序規(guī)定》增加第13條即“行政案件由縣級公安機關及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權和管轄分工辦理”的規(guī)定，是在《出境入境法》、《道路交通安全法》、《禁毒法》等法律法規(guī)對特定公安機關業(yè)務部門確立行政主體資格的基礎上，進行了普遍的授權，這也與《程序規(guī)定》第2條第二款所規(guī)定的“公安機關”保持一致。在公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站行政主體地位確立、具有案件管轄資格的基礎上，2018年《程序規(guī)定》第13條繼《治安管理處罰法》第91條之后，確立了公安機關行政案件級別管轄的一般規(guī)則，即行政案件原則上是由縣級公安機關及其公安派出所、公安機關業(yè)務部門和出入境邊防檢查站等基層公安機關辦理，設區(qū)的市級公安機關原則上不辦理行政案件，除非法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定。但值得注意的是，是現(xiàn)有處罰權，才有管轄權，邏輯順序而非相反。這意味著2018年《程序規(guī)定》在級別管轄方面確立的基層公安機關一般管轄權的規(guī)定，并不必然能對設區(qū)的市級以上公安機關處罰權產(chǎn)生侵蝕，設區(qū)的市級以上公安機關仍可依法行使管轄權，辦理相應的行政案件。
二、強化了證據(jù)一般規(guī)定中的證據(jù)（緊急）調取、收集規(guī)范
（一）證據(jù)調取權威性和效率性的加強
公安機關辦理行政案件，必須遵循“先取證、后裁決”原則，作出的行政處理決定必須以事實為基礎、以法律為準繩。根據(jù)《行政訴訟法》第24條的規(guī)定，行政機關應當對所作出的行政處理決定承擔舉證責任，為保障行政機關切實完成舉證責任，法律均確立起行政機關調查取證的職權（探知）主義，即“行政機關負有概括的調查義務……可以運用各種合法而必要的調查方法”，[5]有關單位和個人負有對行政機關調查取證的協(xié)力義務。公安機關亦是如此。第四章是公安機關辦理行政案件證據(jù)的一般規(guī)定，2018年《程序規(guī)定》基本保持了2012年《程序規(guī)定》所確立的證據(jù)規(guī)范，如證據(jù)的概念和種類、收集證據(jù)的基本要求、非法證據(jù)排除規(guī)則、不同證據(jù)的收集調取規(guī)則、證據(jù)轉化規(guī)則，等等。但近年來媒體曝光的許多案件典型者如利用微信詐騙賭博案件和滴滴快車運營中發(fā)生的侵犯人身權財產(chǎn)權案件，在辦理中都遇見了公安機關調證難、調證滯后的問題，為了進一步確保公安機關證據(jù)調取的及時性，提高執(zhí)法辦案的效率性，2018年《程序規(guī)定》專門在第28條新增兩個內(nèi)容：一是對于一般情形下向有關單位和個人調取證據(jù)，在開具調取證據(jù)通知書上必須明確調取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限，二是緊急情形下向有關單位和個人調取證據(jù)的，電話表明身份即可，并可以通過傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等電子方式送達調取證據(jù)的相應文書材料。明確調取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限，可以防止掌握相關證據(jù)材料的單位和個人通過提供不相關證據(jù)、消極拖延提供證據(jù)等方式變相不協(xié)助公安機關的調取證據(jù)工作；一旦調取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限予以明確，則有關單位和個人提供不相關證據(jù)和逾期提供證據(jù)行為，均可視為協(xié)力義務的違反，嚴重者很可能以阻礙執(zhí)行職務行為論處。無論是在一般情形還是在緊急情形下，向有關單位和個人調取證據(jù)，辦案民警都必須持有經(jīng)由辦案部門負責人批準而開具的調取證據(jù)通知書，不能口頭通知，且調取證據(jù)通知書必須明確調取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限。兩種情形下的取證規(guī)范差異僅僅在于：在一般情形下，調取證據(jù)通知書原則上應當直接當面送達，在緊急情形下，調取證據(jù)書可以直接電子送達。實際辦案中，有關單位和個人基于各種事由，拒不提供證據(jù)情形難以避免，公安機關在盡勸導說服之能事亦于事無濟后，而所需調取的證據(jù)又為證明案件事實所必需者，公安機關自可采取相應的行政強制措施予以證據(jù)保全，當然，“必要時，公安機關應當采用錄音、錄像等方式固定證據(jù)內(nèi)容及取證過程”。
（二）電子數(shù)據(jù)收集規(guī)則的確立
公安機關收集證據(jù)應當合法、全面、客觀、及時，凡是能夠證明行政案件事實的材料都應當收集，這些材料都是證據(jù)，其包括物證、書證、被侵害人陳述和其他證人證言、違法嫌疑人的陳述和申辯、鑒定意見、勘驗、檢查、辨認筆錄，現(xiàn)場筆錄以及視聽資料、電子數(shù)據(jù)等七大類。為了與《程序規(guī)定》中關于證據(jù)種類規(guī)定的順序（第26條）保持一致，此次修改對第31條各種實物證據(jù)收集的順序進行了調整。這種順序調整只具有形式意義，并不發(fā)生規(guī)范意義的改變，但更重要的則是，此次修改將電子數(shù)據(jù)的收集從2012年《程序規(guī)定》視聽資料與電子數(shù)據(jù)一并規(guī)定中獨立出來，形成了電子數(shù)據(jù)收集的單獨規(guī)則，相關的內(nèi)容即2018年《程序規(guī)定》第32條。
電子數(shù)據(jù)系以數(shù)字化形式存儲、處理和傳輸?shù)臄?shù)據(jù)，在既有的證據(jù)法學著作中，其往往與視聽資料一并予以論述，并無獨特的證據(jù)規(guī)則，如很多學者都認為，“外國立法鮮有將視聽資料、電子數(shù)據(jù)規(guī)定為獨立的證據(jù)種類者，一般將該類證據(jù)歸入某一傳統(tǒng)證據(jù)種類，如將視聽資料、電子數(shù)據(jù)納入實物證據(jù)（physical evidence）……所以，有關實物證據(jù)或者非文書類證據(jù)的收集、審查判斷和采納的規(guī)定，一般都適用于視聽資料、電子數(shù)據(jù)”。[6]2018年《程序規(guī)定》第32條借鑒了其他實物證據(jù)的收集規(guī)則，并根據(jù)電子數(shù)據(jù)本身所具有的的復合性、高科技性、脆弱性和隱蔽性等特征，確立起公安行政案件辦理中電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。其主要內(nèi)容包括三個方面：
1.如有可能，原則上應當直接扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質。這條收集規(guī)則實際上實物證據(jù)應當收集原物規(guī)則的體現(xiàn)。電子數(shù)據(jù)一旦從原始存儲介質中提取，數(shù)據(jù)本身的易受損性將會使得因主客觀各種因素造成原始數(shù)據(jù)的修改或者刪除，而且也很容易發(fā)生所提取的數(shù)據(jù)發(fā)生刪除、修改、復制且難以發(fā)現(xiàn)情形，所以，電子數(shù)據(jù)的收集原則上如有可能，應當直接采取行政強制措施，直接扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質。
2.提取電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。提取電子數(shù)據(jù)是公安機關在無法直接扣押原始存儲介質時對電子數(shù)據(jù)的收集方法，這意味著，提取電子數(shù)據(jù)的條件特定，只要原始存儲介質具備可扣押條件的，公安機關就應當直接扣押，不得通過提取對電子數(shù)據(jù)予以收集。提取電子數(shù)據(jù)應當制作提取筆錄，筆錄中應當載明提取的事由和目的、提取的來源、提取的方法、提取的數(shù)據(jù)范圍等內(nèi)容；提取電子數(shù)據(jù)也應當附帶制作提取電子數(shù)據(jù)清單，列明數(shù)據(jù)的名稱、數(shù)量、大小、特征等，但現(xiàn)實中亦會發(fā)生電子數(shù)據(jù)巨大，清單無法列明，此時可參考《公安機關電子數(shù)據(jù)鑒定規(guī)則》第50條第二款的規(guī)定，即“可以在《提取電子證據(jù)清單》中只注明該電子數(shù)據(jù)在原存儲媒介中的存儲位置”；提取電子數(shù)據(jù)筆錄和清單應當進行“雙簽名”（辦案人民警察和電子數(shù)據(jù)持有人均簽名）方有證據(jù)資格，特殊情形下如電子數(shù)據(jù)持有人無法或者拒絕簽名的，應當通過異議簽名形式在筆錄中注明，此時提取電子數(shù)據(jù)筆錄和清單盡管具有證據(jù)資格，但存在著一定程度上證明力的削弱。
3.扣押和提取均客觀不能時的電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。當既不能通過扣押原始存儲介質也不能通過提取方法收集電子數(shù)據(jù)時，但該電子數(shù)據(jù)又為證明行政案件事實所必需者，公安機關可以參照物證收集規(guī)則，“采取打印、拍照或者錄像等方式固定相關證據(jù)”，但必須附對相關電子數(shù)據(jù)進行打印、拍照或者錄像有關原因、過程等情況的文字說明。該文字說明和提取電子數(shù)據(jù)筆錄及清單一樣，應當進行“雙簽名”（辦案人民警察和電子數(shù)據(jù)持有人均簽名）方有證據(jù)資格，特殊情形下如電子數(shù)據(jù)持有人無法或者拒絕簽名的，應當通過異議簽名形式在筆錄中注明。
三、允許了公安行政法律文書的電子送達
文書送達是公安行政執(zhí)法辦案中極其重要的事項，其不僅具有程序意義，而且更具有實體意義，即通過文書送達，行政相對人方能知曉行政行為的內(nèi)容，許多行政行為的生效只有經(jīng)送達行政相對人受領方能生效。在我國，無論是行政執(zhí)法中的文書送達，還是行政訴訟中的文書送達，只要法律沒有特別規(guī)定，均適用《民事訴訟法》關于文書送達的規(guī)定。[7]根據(jù)《行政處罰法》第40條和《治安管理處罰法》第97條之規(guī)定，公安機關在辦理行政案件中作出的法律文書原則上應當直接送達，而且應當是“當場交付當事人”。直接送達又分為直接交付受送達人本人和由特定主體代收兩種形式。[8]只有在直接送達客觀不能時，公安機關方能采取留置送達、代為送達、郵寄送達和公告送達等方式送達行政法律文書。隨著信息化和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，電子政務的興起也要求文書送達方式適應時代的需求，這不僅便民，也更加高效。對此，公安部在參照《民事訴訟法》及其司法解釋關于電子送達的有關規(guī)定，在2018年《程序規(guī)定》修改中增加電子送達內(nèi)容，即在原有的代為送達和郵寄送達條款上增加“經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認其收悉的方式送達”的表述，形成了現(xiàn)有《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條的第三款。這一條款的法律宣示意義大于具體操作意義，公安機關在電子送達中的一些具體事項，仍需適用《民事訴訟法》及其司法解釋的有關規(guī)定。以下就公安行政法律文書的電子送達所須注意的事項進行逐一說明，希冀能為公安行政執(zhí)法文書送達工作的規(guī)范化建設略盡綿薄之力。
（一）電子送達應當以受送達人同意為前提
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款在表述上和《民事訴訟法》第87條第一款如出一輒，均為“經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認其收悉的方式送達”。從條款規(guī)定我們能夠看出，電子送達系公安機關裁量決定的送達方式，但這種裁量決定必須以“受送達人同意”為前提。電子送達的這一主觀要件在有些地方的司法實務中已顯得無足輕重，如杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在其《訴訟平臺審理規(guī)程》第32條將電子送達作為訴訟文書的首選送達方式，且并非以“受送達人同意”為要件，這種做法不僅不合法，而且在實際中危害極大，不能為公安行政法律文書的電子送達所取。因為相對于行政相對人，行政機關在信息化水平上顯然更具優(yōu)勢，行政機關如無約束，當然愿意以更為簡潔便捷的電子方式送達文書，從而將信息成本轉嫁給行政相對人。電子送達的首要目標是方便當事人，次要目標才是方便行政機關，我們不能本末倒置?！笆芩瓦_人是否同意選用電子送達方式，其實質是對自己是否有能力接收電子送達自我評價后得出的選擇”[9]，行政機關必須尊重受送達人的這種選擇，而不能一廂情愿地徑直采取電子送達方式，從而使得電子設備使用能力不足的受送達人“變得更加艱難或者給當事人增加不必要的負擔”。很顯然，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款中的“受送達人同意”這一主觀要件并不是可有可無，而是能直接影響到電子送達能否采取的因素，其背后則是行政相對人程序權利的保障。為了凸顯“受送達人同意”的法律意義，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第136條明確規(guī)定，“受送達人同意采用電子方式送達的，應當在送達地址確認書中予以確認”，因此，受送達人的同意應當是明示的，這意味著受送達人提供的傳真號、電子信箱、QQ號、微信號等電子文書接收地址應當是經(jīng)其明示同意接收公安行政法律文書的，否則即使是受送達人在之前的辦案程序中提供了電子地址但并未明確表示以其接收文書，公安機關亦不得采取電子送達。2014年最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>》若干問題的解釋》第136條規(guī)定，“受送達人同意采用電子方式送達的，應當在送達地址確認書中予以確認”，因為電子送達地址確認書一般是在訴訟開始之初就已填寫，這意味著《民事訴訟法》司法解釋實際上確立起一種明示概括同意的送達地址確認，即電子送達的地址原則上以填寫在送達地址確認書中為限，訴訟中不得更改，這一理念也值得公安機關送達行政法律文書所借鑒，即公安機關征得取得行政相對人一次同意即可，無需每份行政法律文書的電子送達均要征求行政相對人一次意見，從而提高行政執(zhí)法的效率。但是，公安機關采取電子送達，是否一定要如法院那般制作《電子送達地址確認書》呢？筆者認為，司法解釋嚴格意義是統(tǒng)一各地法院的司法活動，并不必然對行政機關適用，只要公安機關通過證據(jù)收集和固定，如書面簽字、音視頻記錄等方式證明了“受送達人同意”這一內(nèi)容，公安行政法律文書就能夠電子送達，公安機關并不需要一定制作《電子送達地址確認書》。
（二）電子送達可以是文書送達的優(yōu)先方式
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》是將電子送達方式與“委托其他公安機關代為送達，或者郵寄送達”一并規(guī)定在第36條第三款之中，這樣第36條的條文結構上就形成了“直接送達—留置送達—委托送達、郵寄送達、電子送達—公告送達”的公安行政法律文書送達方式的次序，那是不是電子送達只對委托送達和郵寄送達的替代送達方式呢？筆者認為，各地公安機關不能囿于《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條所規(guī)定的送達方式次序的理解，必須從電子送達的本質意義出發(fā)來看待這一新型的文書送達方式。毫不客氣地講，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條在立法結構上是與《民事訴訟法》不一致的，根據(jù)《立法法》第80條的規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”，《民事訴訟法》賦予了電子送達較高的法律地位，這并不是《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》所能削弱的，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》關于送達的規(guī)定與《民事訴訟法》不一致時，應當適用《民事訴訟法》的相關規(guī)定。從《民事訴訟法》關于送達方式的法律條文（第85條規(guī)定直接送達、第86條規(guī)定留置送達、第87條規(guī)定電子送達、第88條規(guī)定代為送達和郵寄送達以及第92條規(guī)定公告送達等）來看，電子送達是具有獨立法律地位的送達方式，盡管從其條文順序來看，電子送達條款位于直接送達和留置送達之后，但是我們不能由此理解為只有直接送達和留置送達不能時，才可以電子送達。如果這樣理解的話，電子送達將喪失其應有的制度優(yōu)勢，因為在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)的文書經(jīng)由直接送達和留置送達均可完成當事人的“受領”。從性質來看，電子送達應該是與傳統(tǒng)送達相并列的新型送達方式，傳統(tǒng)送達的次序規(guī)則并不能對電子送達發(fā)生效力。從現(xiàn)實操作來看，為順應信息化的發(fā)展潮流，公安機關只要具備電子送達的技術能力，就可以征得受送達人的同意，優(yōu)先采取電子送達方式。我們完全可以確立起“先電子送達、再傳統(tǒng)送達”的公安行政法律文書送達理念，使得電子送達成為公安機關優(yōu)先適用的送達方式，只有“待電子送達不能時再依此適用傳統(tǒng)送達方式”[10]。
（三）并不是所有的公安行政法律文書均可電子送達
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條是關于公安行政法律文書送達的一般規(guī)定，其新增的電子送達也適用公安行政案件辦理各個階段的文書送達，因此，本規(guī)章中涉及文書送達的其他內(nèi)容均可準用電子送達條款。從上文的分析結論來看，電子送達是與傳統(tǒng)六種送達方式并列的，而且可以作為公安機關優(yōu)先采取的文書送達方式；但我們能否從“經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認其收悉的方式送達”這一條款表述中得出這樣的結論，即所有的公安行政法律文書只要“經(jīng)受送達人同意”，公安機關就能采取電子送達呢？僅從該條款的字面理解，似乎是不存在著任何障礙。一切的公法制度包括文書送達制度的最根本意義都在于保障民眾權益，這是從一般意義而言。但從具體制度的設計初衷來看，電子送達制度實際上是追求了一種行政效率優(yōu)先的價值取向，即其一定程序上構成了對當事人程序保障的威脅?！睹袷略V訟法》正是基于這種程序正義的理念，防止“單純的電郵送達可能會剝奪當事人在語言交流中獲得的受尊重的感覺”[11]，故在第87條明確規(guī)定，判決書、裁定書和調解書這三類法律文書不得電子送達，其核心理由就在于這三種法律文書乃是對當事人權利義務影響最重要者，于此，立法者寧要法律的安定和莊嚴，不要文書送達的便捷和高效。筆者認為，公安行政法律文書和司法文書具有共同的特質，都是為了法律的實施而制作，公安行政法律文書公安機關辦理行政案件的載體，也是考量其行政執(zhí)法行為合法性的重要證據(jù)，行政法律文書是行政行為的表現(xiàn)形式，不同的行政行為的表現(xiàn)形式不同，“內(nèi)容復雜、后果重大的具體行政行為”應當采取書面形式，而且這些行為的書面形式，具有要式性和規(guī)范性的統(tǒng)一，即“文書格式統(tǒng)一，書寫標準統(tǒng)一，制作和適用符合程序規(guī)定”[12]，一般需要紙質版打印出來加蓋公安機關印章，方能使得相應的行政行為生效，因此，《民事訴訟法》排除特定文書電子送達的這一立法思想也值得公安機關送達行政法律文書所準用，一些影響行政相對人權益較大的行政法律文書不得電子送達。具體而言，絕大多數(shù)的公安行政法律文書特別是程序性法律文書，公安機關都可電子送達，但公安行政許可決定書、公安行政處罰決定書、公安行政強制措施決定書、收繳追繳清單等，建議不宜電子送達，而應當按照傳統(tǒng)送達方式送達。有的部委制定部門規(guī)章時，亦有專門規(guī)定，將特定行政法律文書排除于電子送達之外，如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第74條就有此內(nèi)容的規(guī)定。[13]即使是行政處罰決定書，是否可以視受送達人身份不同（如被侵害人和違法行為人），而可以采取更為便捷的文書送達方式，這可以再予研究。《民事訴訟法》第87條將調解書亦視為不得電子送達的文書情形，但行政機關制作的調解書和法院制作的調解書法律效力明顯不同，前者本質上是一種民事合同，不具有申請法院直接執(zhí)行的效力，而后者經(jīng)由法院的司法確認，本身即具有了像判決書、裁定書那般的司法既判力，具有可直接執(zhí)行的效力。對于民事合同來說，電子化已是普遍現(xiàn)象，只要當事人有約定，將其電子送達是完全符合民事交易習慣的，不能因為行政機關的主持達成民事合同，就改變了當事人意思自治的精神實質。因此，公安機關根據(jù)《治安管理處罰法》第9條，對符合法定條件的案件，進行治安調解，對雙方當事人達成的《治安調解協(xié)議書》可以基于當事人同意采取電子送達方式。《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第178條規(guī)定，公安機關進行現(xiàn)場調解，“當事人基本情況、主要違法事實和協(xié)議內(nèi)容在現(xiàn)場錄音錄像中明確記錄的，不再制作調解協(xié)議書”，這一條款實際上也強化了《治安調解協(xié)議書》電子化制作及送達的傾向。
（四）公安行政法律文書建議不宜電話送達
在執(zhí)法辦案實踐中，不少民警存在著以電話通知代替文書送達的習慣，這是違法的。對此需要明確的是，電話通知不是電子送達。在現(xiàn)實中，不僅是行政機關，而且一些司法機關，仍將電話通知視為電子送達的具體樣態(tài)，這種理解是錯誤的。[14]公安機關在執(zhí)法中，電話通知當事人相關事項已是工作常規(guī)，但電話通知本身并不是一種文書送達方式，其往往只是文書送達的前置輔助手段，即通過電話告知受送達人將要進行文書送達。電話通知可以是所有文書送達的隨附，但不是送達；電話通知的實施，并不絲毫代表文書送達義務的履行?！睹袷略V訟法》只明確列舉了“采用傳真、電子郵件”方式的電子送達，沒有電話送達。2017年最高人民法院頒布《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》，首次規(guī)定了電話送達，將其視為電話送達成為文書送達的一種新的方式。[15]《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》第14條規(guī)定，“對于移動通信工具能夠接通但無法直接送達、郵寄送達的，除判決書、裁定書、調解書外，可以采取電話送達的方式，由送達人員告知當事人訴訟文書內(nèi)容，并記錄撥打、接聽電話號碼、通話時間、送達訴訟文書內(nèi)容，通話過程應當錄音以存卷備查”，這表明電話送達是在其他電子送達客觀不能情形發(fā)生采取的新的送達方式，即送達人員向受送達人電話語音形式宣讀法律文書內(nèi)容。電話送達只需“移動通信工具能夠接通”，但其他的電子送達則必須電子設備“能夠確認收悉”，“接通”和“收悉”顯然具有不同的內(nèi)涵，“收悉”不僅要求“接通”，而且要求文書能夠以數(shù)據(jù)化形式整體送達到受送達人處。由此可見，電話送達這一電子送達形式較之其他電子送達形式，實施的電子技術設備要求更低，而且更加忽視受送達人的程序權利保障，故其只有萬不得已情形方得采取。例如，傳統(tǒng)的老式功能手機無法實現(xiàn)其他電子送達，但卻可是完成電話送達。2018年公安部修改《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》將《民事訴訟法》有關電子送達的內(nèi)容予以吸收，盡管也沒有排斥2017年最高人民法院《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》中有關電話送達的內(nèi)容，但為了法律文書送達的完整性和莊嚴性起見，筆者建議，公安機關在公安行政案件辦理中，除非情況緊急或者迫不得已，一般不宜直接采取電話送達行政法律文書。
（五）電子送達的日期公安機關應當予以固定
電子送達和其他送達方式相比的最大優(yōu)勢是迅捷及時，幾乎是瞬間到達，但是電子送達以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統(tǒng)的日期是否就是送達日期呢？這其實涉及到兩個時間點的抉擇問題，即公安機關發(fā)出行政法律文書的時間和受送達人閱讀行政法律文書的時間，哪一時間為送達成功的標準?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款對此語焉不詳，“經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認其收悉的方式送達”這一條文表述只說明了公安行政法律文書電子送達的容許性，但并未講清電子送達到何種程度意味著公安機關送達義務的履行。公安機關在部門行政法無特別規(guī)定下，只能準用《民事訴訟法》相關規(guī)定?！睹袷略V訟法》在立法上采到達主義立場[16]，認為只要電子化法律文書到達受送達人的接收系統(tǒng)之中，就視為電子送達的成功，至于受送達人是否閱讀以及能否閱讀在所不問，這一立場鮮明地體現(xiàn)在第87第二款的規(guī)定中，即“以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統(tǒng)的日期為送達日期”。盡管從技術角度來講，電子化法律文書發(fā)送成功，往往意味著受送達人特定系統(tǒng)的接收成功，但電子技術的不完美性[17]總會導致發(fā)送和接收的不同步性，這種情形下，我們應當允許受送達人對其予以抗辯，當其抗辯理由成立時應予采納，是故最高法2014年頒布的《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>》若干問題的解釋》第135條第二款以“但書”的方式肯定了“受送達人證明到達其特定系統(tǒng)的日期與人民法院對應系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致的，以受送達人證明到達其特定系統(tǒng)的日期為準”。不管是《民事訴訟法》還是其司法解釋，都排斥閱讀主義的送達成功標準，但為了保障受送達人知悉法律文書業(yè)已到達其特定電子接收系統(tǒng)，筆者建議，附隨的電話通知必不可少，這也不會太多地增加送達機關的送達負擔。文書送達是公安機關的程序義務，公安機關應當對文書送達成功承擔證明責任，這意味著公安機關應當予以固定“以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統(tǒng)的日期”。固定電子送達日期方式是多樣的，如對手機短信可以拍照并記錄接收的手機號碼，對電子郵件可以保存送達郵件內(nèi)容特別是發(fā)送成功網(wǎng)頁，對傳真可以保存?zhèn)髡嬖鍒D像打印傳真發(fā)送確認單，對QQ和微信截屏保存等，以此固定傳真、電子通訊工具等送達時間和結果。另外，電子送達是公安行政辦案中的程序性內(nèi)容，也應在卷宗中表現(xiàn)出來，即公安機關應當將電子送達的狀態(tài)和結果打印、存卷。
（六）電子送達對公安信息化建設提出更高要求
采用傳真、電子通訊工具等方式送達實際上是將公安行政法律文書通過數(shù)字信息方式傳遞，但電子送達始終面臨著“技術的無限性、不穩(wěn)定性與法律的有限性、穩(wěn)定性之間的對立”，如“如果有人非法侵入電子信箱對數(shù)據(jù)進行截收、刪減、篡改、偽造法律文書就會使其受到破壞……所以安全性就成為傳真、電子郵件等方式送達中的首要問題”[18]；同時，隨著電子政務的發(fā)展，電子送達將越來越成為一種高效便民的文書送達方式，因此公安機關建立專門系統(tǒng)平臺送達法律文書，實有必要。在現(xiàn)階段，有條件的公安機關可以建立專門的電子送達平臺，或以執(zhí)法服務平臺為依托進行電子送達，或者采取與大型門戶網(wǎng)站、通信運營商合作的方式，通過專門的電子郵箱、特定的通信號碼、信息公眾號等方式進行送達。電子送達不僅是一種技術，更是一種制度、一種理念，這是新時代下公安行政法律文書送達的必然發(fā)展，各地公安機關應當從嚴格公正文明理性執(zhí)法的高度，將其融入到“四項建設”特別是基礎信息化建設之中。
四、創(chuàng)新了公安行政執(zhí)法程序，新增了案件快速辦理程序
我國法治政府建設處于而且將長期處于行政程序法治建設階段，“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，“程序正義具有獨立的價值，并且是實體正義的必要條件”，[19]經(jīng)由正當程序，行政機關的權力行使方能合法有效。程序和實體屬于一個硬幣的兩面，缺一不可，但從公安執(zhí)法規(guī)范化建設的重點來看，程序正義目前處于優(yōu)先地位?，F(xiàn)代行政程序的精髓和使命在于有效規(guī)范和約束公權力的行使；執(zhí)法程序的完善，體現(xiàn)在有利于公民權利的保障和有利于行政效能的提升兩個“有利于”上，當然，后一個“有利于”是服務和服從于前一個“有利于”的。從這些年的公安行政執(zhí)法實踐來看，2012年《程序規(guī)定》總體是好的，但也存在著辦理案件程序復雜、文書繁瑣的問題，這不僅不利于行政效能的提升，而且更不利于公民權利的保障。這一問題的突出表現(xiàn)就是簡易程序適用的案件范圍極為有限，絕大多數(shù)的行政案件特別是幾乎所有的治安行政案件都不能適用簡易程序，只能按照一般程序辦理，這不僅給辦案民警增加了太多的程序負擔，甚至更是讓被處罰人對此心生程序抱怨。反觀刑事司法領域，認罪認罰制度和速裁程序經(jīng)由試點走向成熟，現(xiàn)通過《刑事訴訟法》的修改成為正式的普遍法律制度，其要旨就是對一些符合特定條件的案件簡化辦案程序，如獨任審判、不進行法庭調查和辯論、縮短審理期限等。公安機關所查處的行政違法行為的社會危害性多不及犯罪行為，即“尚不構刑事處罰”，根據(jù)舉重明輕的法理，既然對社會危害性較高之犯罪行為的刑事司法運作都可以采取速裁程序，那么對社會危害性較低的違法行為的行政案件辦理當然亦可通過程序之簡化、加速來完成。同時，如果說刑事司法更追求公正，那行政執(zhí)法則更追求效率。正是基于這一考慮，2018年《程序規(guī)定》在第六章中增設一節(jié)，以九個條款規(guī)定無法適用簡易程序、但適用一般程序又顯低效的快速辦理程序。從現(xiàn)實來看，地方不少公安機關已經(jīng)大膽探索、積極實踐行政案件的快速辦理，如浙江省2016年制定的《浙江省公安機關行政案件快速辦理工作規(guī)定（試行）》和青島市公安局2017年頒布的《青島市機動車輕微道路交通事故快速處理辦法》就是這種努力的體現(xiàn)。對公安機關辦理行政案件程序中的快速辦理。對公安行政案件的快速辦理，我們可以從功能定位、適用條件、基本程序和法律效果等幾個方面進行理解：
（一）快速辦理是原有簡易程序之外的一種特殊的“簡便程序”
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第六章為“簡易程序和快速辦理”，從章名即可得知簡易程序和快速辦理彼此并列、相互獨立，再如第40條亦明確規(guī)定只有“對不適用簡易程序”的行政案件方能進行快速辦理。簡易程序系1996年《行政處罰法》第33條規(guī)定的辦案程序，其主要程序樣態(tài)就是當場處罰程序；簡易程序制度經(jīng)二十余年的實施和發(fā)展，已經(jīng)頗為成熟。毫無疑問，簡易程序是相對于一般程序而言，特別是有別于經(jīng)由聽證的行政處罰決定程序，其辦案程序更加簡化、辦案速度更加迅捷，體現(xiàn)出案件“快速辦理”的程序理念。遺憾的是，簡易程序適用范圍極為有限，僅限定在擬作出警告或者小額罰款的處罰種類，但從公安機關行政處罰案件辦理的實踐來看，除了交通違法案件適用簡易程序較多者外，其他公安行政案件辦理鮮有簡易程序之適用。以公安行政執(zhí)法內(nèi)容最多的治安案件辦理為例，快速辦理之所以謂簡易，系相對一般程序更為簡單便捷而言。原有的簡易程序又稱當場作出處罰決定程序，快速辦理程序不能當場作出處罰決定，它是通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)、減少法律文書制作、縮短辦案期限等措施加快案件辦理?？焖俎k理和原有的簡易程序在辦案主體、適用條件、程序規(guī)范、法律效果等許多方面都存在明顯不同。
（二）快速辦理的適用應當具備特定的條件
根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第40條、第41條和第42條之規(guī)定，快速辦理應當同時具備這些條件：違法事實清楚；不適用簡易程序；違法嫌疑人認錯認罰；違法事實和法律適用均無異議；排除不得適用快速辦理的四種法定情形（即違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的、依法應當適用聽證程序的、可能作出十日以上行政拘留處罰的和其他不宜快速辦理的）；違法嫌疑人同意；公安機關裁量決定。
（三）快速辦理體現(xiàn)在程序簡化的多個方面
快速辦理既簡化了取證方式和審核審批手續(xù)，也減少了制作法律文書和縮短了辦案期限，如“違法嫌疑人在自行書寫材料或者詢問筆錄中承認違法事實、認錯認罰，并有視音頻記錄、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關鍵證據(jù)能夠相互印證的，公安機關可以不再開展其他調查取證工作”（第43條）；“可以由專兼職法制員或者辦案部門負責人審核后，報公安機關負責人審批”（第44條）；“可以根據(jù)不同案件類型，使用簡明扼要的格式詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內(nèi)容。被詢問人自行書寫材料的，辦案單位可以提供樣式供其參考。使用執(zhí)法記錄儀等設備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄，必要時，對視聽資料的關鍵內(nèi)容和相應時間段等作文字說明”（第45條）；“可以采用口頭方式履行處罰前告知程序，由辦案人民警察在案卷材料中注明告知情況，并由被告知人簽名確認”（第46條第二款）；“應當在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定”（第47條）等。從這些規(guī)定我們可以看出，公安機關快速辦理行政案件，所進行的程序簡化除辦案期限具有羈束性（“應當在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定”）外其他均為裁量性的，即公安機關可根據(jù)案件實際情況予以斟酌，因時因地因案對相應的程序簡化選擇決定之。
（四）快速辦理應當體現(xiàn)出公安行政案件辦理認錯認罰從寬的政策導向
認錯認罰是行政案件辦理中的一個量罰情節(jié)，認錯認罰的存在表明違法嫌疑人社會危害性的減弱，從寬處理是對認錯認罰情節(jié)事實滿足時的法律效果回應。認錯認罰從寬并不是公安機關應當式從寬，而是可以式從寬，即“公安機關可以根據(jù)違法行為人認錯悔改、糾正違法行為、賠償損失以及被侵害人諒解情況等情節(jié)，依法對違法行為人從輕、減輕處罰或者不予行政處罰”（第46條第一款）。
（五）快速辦理具有相對性
快速辦理的相對性體現(xiàn)在兩個方面：一是即使符合快速辦理條件的行政案件，公安機關也可以按照一般程序而非快速辦理程序辦理（第40條）；二是公安機關在快速辦理中，認為不適宜快速辦理的，也可以轉化一般案件辦理，但快速辦理中收集的證據(jù)效力不受影響（第48條）。至于何者為“不適宜快速辦理的”，這既取決于特定法律事實的產(chǎn)生[20]，又取決于公安機關辦案民警的自由心證。
五、改革了行政受案制度
公安機關辦理行政案件，只有受案，沒有立案，受案標志著行政案件辦理的開始?，F(xiàn)實中公安不作為、亂作為等違法行為很多都發(fā)生在受案環(huán)節(jié)，為了切實解決人民群眾反映的報案不接、接案后不受案、違法受案等問題，進而提高公安機關的執(zhí)法公信力，公安部在2015年底出臺《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》，對行政案件受案程序予以改革完善。根據(jù)該意見的規(guī)定，行政受案工作包括接報警登記、審查辦理和緊急情況處置三項內(nèi)容，其中，對接報警登記要求除涉及國家秘密外一概應當進行網(wǎng)上登記，對行政案件受理審查期限要求除疑難復雜案件三日外原則上不得超過24小時，對緊急情況要求先處置再在24小時內(nèi)完成接報警登記，后再進行審查辦理?！豆膊筷P于改革完善受案立案制度的意見》的這些規(guī)定充分考慮到公安機關執(zhí)法實踐，變2012年《程序規(guī)定》確立的受案登記制為實際運行的“接報警登記+受案審查制”，切實減少無謂的警力成本支出，得到了廣大民警的一致推崇。根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第47條規(guī)定，只要有報案、控告、舉報、扭送、投案、移送的案件，公安機關都應當及時受理并且制作受案登記表，對案由、案件來源、接報案時間及方式、報告人基本情況、接報人、簡要案情、受案意見等內(nèi)容予以填寫，這就意味著即使案件不屬于公安機關職責范圍也應當受案登記以完成受案，實際上公安機關并沒有對接報警予以受案審查的余地，這一規(guī)定將會導致公安機關處于一種兩難境地，要么不作為不合法，要么受案登記非公安機關職責范圍案件不合理。2018年《程序規(guī)定》第60條和第61條從法律規(guī)范上消除這種立法不合理，吸收了2015年《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》的有關內(nèi)容，對原有的行政受案制度進行了改革完善，主要體現(xiàn)在四個方面。
（一）變原有的受案登記為接報案登記
行政案件受案程序包括接報案和受案兩個環(huán)節(jié)，2018年《程序規(guī)定》第60條和第61條分別對這兩個環(huán)節(jié)予以規(guī)范。盡管從第60條的條文表述來看，公安機關對不同來源的行政案件一律進行網(wǎng)上接報案登記，但根據(jù)“性質和事實涉及國家秘密的”應當不予登記，這也符合《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》的相關規(guī)定。同時，2018年《程序規(guī)定》特別是借鑒了司法上的“一事不再理”原理，“對重復報案、案件正在辦理或者已經(jīng)辦結的，應當向報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人作出解釋，不再登記”，這一規(guī)定能有效地降低了公安機關辦案民警文書負擔，避免了同一案件的多次受理和多次登記，這無疑能極大地提高公安機關執(zhí)法辦案效能。
（二）將受案登記表的制作僅限于所登記之接報案屬于本單位管轄的案件
公安機關在接報案登記后經(jīng)過受案審查，對于不屬于公安機關職責范圍的事項以及屬于公安機關職責范圍但不屬于本單位管轄的案件，必須履行告知義務，但不再制作受案登記表，同時需要將相關處理情況在接報案登記中網(wǎng)上注明。公安機關只有對屬于本單位管轄的案件，方制作受案登記表和受案回執(zhí)。
（三）不屬于公安機關職責范圍內(nèi)的事項告知方式具有多樣化
2018年《程序規(guī)定》變不屬于公安機關職責范圍內(nèi)的事項的單一書面告知形式為口頭和書面告知相結合的告知形式，即“在接報案時能夠當場判斷的，應當立即口頭告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人向其他主管機關報案或者投案”以及“報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人對口頭告知內(nèi)容有異議或者不能當場判斷的，應當書面告知，但因沒有聯(lián)系方式、身份不明等客觀原因無法書面告知的除外”（第61條第一款）。通過這一修改，公安機關將避免根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第47條只能進行書面告知而現(xiàn)實中難以或者沒有必要書面告知的尷尬境地，增強了法律規(guī)范的周延性和可適用性。公安機關對不屬于公安機關職責范圍的事項如果進行書面告知，是制作并交付不予調查處理告知書。需要注意的是，第61條規(guī)定的告知只針對不屬于公安機關職責范圍內(nèi)的事項，不針對其他國家機關（其他公安機關）移送的案件，如果公安機關認為其他國家機關（包括其他）移送的案件不屬于本部門管轄，不能簡單通過告知了事，也不能再次移送或者退回移送機關，而應當與移送機關協(xié)商或者報請共同的上級機關裁定管轄。
（四）對受案主體作細化的具體規(guī)定
2018年《程序規(guī)定》第60條直接規(guī)定，“縣級公安機關及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站”是行政案件接報案和受案主體，應當及時受理并履行相應義務，這較舊有條文只籠統(tǒng)規(guī)定受案主體是公安機關（包括各級公安機關），更為具體。這一細化規(guī)定，與第13條的級別管轄條款保持了一致，它符合了中央有關文件關于合理劃分層級管轄、明確執(zhí)法責任、減少執(zhí)法層級等要求，能夠有效地解決受案主體不明確、人民群眾報案無門產(chǎn)生的糾紛問題。
六、調整了調查取證一般規(guī)定的有關內(nèi)容
“先取證、后裁決”是公安機關辦理行政案件所應遵循的基本原則，相比較法律適用而言，事實認定為公安機關執(zhí)法任務比重更多者，西方法諺有云：“一羅特重的法律問題是建立在50公斤重的事實問題上”，[21]即是此理，故調查取證始終是行政執(zhí)法程序規(guī)定中最重要者。2018年《程序規(guī)定》對“調查取證”一章較其他各章內(nèi)容明顯更多，為各章之冠，共計74條，占本規(guī)章篇幅的近三分之一。第七章從內(nèi)容結構上可分為調查取證的一般規(guī)定（總則）和調查取證的具體規(guī)范（分則），2018年《程序規(guī)定》較2012年《程序規(guī)定》，無論是在調查取證的一般規(guī)定方面還是在調查取證的具體規(guī)范方面均作出了一些修改。新《程序規(guī)定》既對調查取證的一般制度作以修改，又對詢問、檢查、鑒定、證據(jù)保全等具體調查取證制度進行完善，更對調查取證中辦案協(xié)作予以規(guī)范。第七章相關內(nèi)容的修改，無疑能為公安機關更加有效地調查取證進而提升執(zhí)法辦案效率，提供“良法”的制度資源。在調查取證的一般規(guī)定方面，2018年《程序規(guī)定》的修改內(nèi)容主要涉及到輔警參與執(zhí)法、人民警察證表明身份、對恐怖活動嫌疑人的行政強制措施以及行政強制措施中電子現(xiàn)場筆錄效力等問題。
（一）警務輔助人員參與執(zhí)法地位的明確
根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第40條之規(guī)定，公安機關除適用簡易程序辦理行政案件時，調查取證一概要求“人民警察不得少于二人”，其立法原意本是既保障執(zhí)法民警“可以相互配合、互相保護，防止違法嫌疑人行兇、報復或者其他意外情況的發(fā)生”，又使得執(zhí)法民警“可以互相監(jiān)督，防止違法亂紀的行為……有利于保護違法嫌疑人的合法權益”，[22]但該條款的適用卻嚴重不符合我國公安機關警力不足的客觀實際，致使許多地方公安機關對其實則是“陽奉陰違”，畢竟要嚴格執(zhí)行該條款就意味著公安機關在調查取證中不得不依法“浪費了”許多寶貴的警力資源。雖然公安部在2016年出臺的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，也規(guī)定警務輔助人員“不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作”（第4條），他們只能在“公安機關及其人民警察的指揮和監(jiān)督下……)執(zhí)行公安機關根據(jù)實際情況布置的非執(zhí)法性工作任務”（第9條），但從現(xiàn)實來看，各地公安機關警務輔助人員參與執(zhí)法現(xiàn)象比比皆是，警務輔助人員的“警務輔助”內(nèi)容遠遠超越了公安部2016年《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》中的“非執(zhí)法性工作任務”的輔助，而是廣泛滲透在“執(zhí)法性工作任務”的許多領域。與其遮遮掩掩、偷換術語概念，不如正視現(xiàn)實、合理予以規(guī)范，公安部正是本著認真負責、積極解決問題的精神，從我國公安機關執(zhí)法辦案的實際出發(fā)，一定程度上拋棄了2016年《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的立場，以部門規(guī)章在中央立法層次上明確了警務輔助人員參與執(zhí)法的地位，進而對其參與執(zhí)法的范圍予以規(guī)范。2018年《程序規(guī)定》明確警務輔助人員參與執(zhí)法地位的第52條具有進步意義，體現(xiàn)了新公共行政、治理現(xiàn)代化、政府雇員制[23]等現(xiàn)代警務改革的精神，但該條款并不具有警務輔助人員參與執(zhí)法的普遍意義，公安機關對其適用是有嚴格的限定條件的。我們對2018年《程序規(guī)定》第52條可以作以下解釋：
1.警務輔助人員參與執(zhí)法從規(guī)定來看只限于行政案件辦理的調查取證環(huán)節(jié)。2018年《程序規(guī)定》并未規(guī)定警務輔助人員能夠參與到公安機關辦理行政案件中的決定程序和執(zhí)行程序，參與執(zhí)法亦是公權力行為，法治政府建設要求公權力行為必須遵守法律保留原則，“法無明文不可為”，因此，警務輔助人員參與行政處理決定的作出及執(zhí)行，可能于法無據(jù)。從文字表達來看，2018年《程序規(guī)定》第52條第二款的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調解、送達文書等工作”中的信息采集、調解、送達文書等事項不僅在調查取證中存在，也在行政處理決定及其執(zhí)行中存在，因而警務輔助人員參與公安行政執(zhí)法應當是全方位的，及于辦案的各個階段，但從第52條第二款在法律文本中所處的章節(jié)地位來看，顯然其內(nèi)容規(guī)定只能對調查取證執(zhí)法發(fā)揮作用。因此，盡管我們更愿將警務輔助人員參與的信息采集、調解、送達文書等事項作一般意義的普遍理解，但筆者仍建議除非公安部后續(xù)的權威解釋承認這是立法上的“美麗的錯誤”（條款位置不當），否則公安機關仍盡量以審慎立場適用第52條第二款。
2.警務輔助人員參與調查取證的事項范圍廣泛。從2018年《程序規(guī)定》第52條第一款特別是第二款的文義表達來看，警務輔助人員并不是只可以參與第二款規(guī)定的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調解、送達文書等工作”，而是也可以參與第一款規(guī)定的“詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調查取證工作”，兩款規(guī)定的工作事項性質、內(nèi)容和法律效果明顯不同，導致警務輔助人員參與調查取證執(zhí)法的規(guī)范不同，但并不構成警務輔助人員參與調查取證執(zhí)法事項范圍的限制。
3.警務輔助人員參與調查取證執(zhí)法不同事項遵循不同的規(guī)范。第52條第一款規(guī)定的“詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調查取證工作”屬于公安機關法定調查取證措施內(nèi)容，多有強制調查意味，對行政相對人權利義務產(chǎn)生較大影響，是行政法律行為，警務輔助人員參與這些事項的執(zhí)法，應當有至少兩名人民警察帶領，這也體現(xiàn)了《行政強制法》和《治安管理處罰法》等上位法的規(guī)范要求。第52條第二款規(guī)定的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調解、送達文書等工作”在本質上均屬于對行政相對人權利義務不產(chǎn)生影響的程序性事項，多為事實行為，警務輔助人員參與這些事項的執(zhí)法，可以只有一名人民警察帶領，但“應當全程錄音錄像”。兩個條款中的“等工作”之“等”均可作“等外等”的解釋，但等外的事項也必須能與所列舉的等內(nèi)事項具有可類比性，不能脫離等內(nèi)事項的本質，警務輔助人員參與執(zhí)法事項的本質決定著遵循的不同規(guī)范。無論是在“進行詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調查取證工作”時，還是在“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調解、送達文書等工作”時，人民警察表明身份當無異議，但警務輔助人員參與這些工作的執(zhí)法，按理也應當履行表明身份的義務，對于此點，理論界和實務界都有意或者無意避而不言，但我們不能不察。
（二）出示人民警察證表明身份立場的重申
1999年國務院《關于全面推進依法行政的決定》出臺實施以來，我國依法行政、行政法治、法治政府建設步伐明顯加快，之后國務院關于法治政府建設的幾部重要文件如2004年的《全面推進依法行政實施綱要》、2005年的《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》、2008年的《關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年的《關于加強法治政府建設的意見》和2015年的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》都要求行政執(zhí)法人員必須進行上崗培訓、考試考核，只有通過培訓、考試考核合格方能取得行政執(zhí)法證件，行政執(zhí)法人員方具有行政執(zhí)法資格，特別是是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是明確要求“嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動”。為貫徹落實黨中央、國務院的這項要求，我國許多省市政府部門紛紛開展行政執(zhí)法人員隊伍清理活動，積極推進持證上崗執(zhí)法工作。正是在這一背景下，警察“執(zhí)法證”問題產(chǎn)生，尤其是2015年9月24日邯鄲交警拒絕出示警察證事件和2016年3月30日三亞民警處置一起阻礙執(zhí)行執(zhí)法案的現(xiàn)場視頻在網(wǎng)上廣為傳播，將這一問題推向輿論的風口浪尖，這一方面反映了人民群眾法治意識和監(jiān)督公安機關執(zhí)法熱情的提高，另一方面也反映了警察執(zhí)法通過人民警察證表明身份的相關規(guī)定并沒有為社會一般民眾所知曉、所認同。其實，早在1996年公安部《于公安機關是否申領地方政府統(tǒng)一制發(fā)的＜行政執(zhí)法證＞問題的批復》就說明，“公安機關人民警察可以持公安機關制發(fā)的有效證件依法行使執(zhí)法權，公安機關不必申領地方政府制發(fā)的《行政執(zhí)法證》”，表明了警察執(zhí)法無需持政府制發(fā)的行政執(zhí)法證的立場。但“公安機關制發(fā)的有效證件”又是什么證件呢？這一問題的最終答案是在2008年的《公安機關人民警察證使用管理規(guī)定》第4條，該條明確規(guī)定，“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執(zhí)行職務的憑證和標志”。2018年《程序規(guī)定》第67條第一款、第79條第二款和第82條第一款是對《公安機關人民警察證使用管理規(guī)定》第4條的具體化，它們規(guī)定了執(zhí)法民警對口頭傳喚、現(xiàn)場詢問和立即檢查的實施，必須出示人民警察證，而并不是2012年《程序規(guī)定》第53條第一款、第66條第二款、第68條第一款規(guī)定的“出示工作證件”，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安機關人民警察證使用管理規(guī)定》均是公安部制定的部門規(guī)章，二者處于同等的法律位階，因此，民警在行政案件辦理中以人民警察證表明執(zhí)法身份，并非是如許多媒體所報道的是所謂“新的規(guī)定或者首次明確”，而是公安部對自己一貫立場的重申和再次明確。
第67條第一款、第79條第二款和第82條第一款對執(zhí)法民警應當“出示人民警察證”的規(guī)定是分散在2018年《程序規(guī)定》關于調查取證的具體措施（口頭傳喚、現(xiàn)場詢問和立即檢查）之規(guī)范中，其實已經(jīng)構成了公安機關辦理行政案件調查取證的一般規(guī)定，而且我們也應當作如是理解，即以人民警察證表明執(zhí)法身份是民警執(zhí)法辦案的一個基本規(guī)范。表明身份制度是行政執(zhí)法程序的一項基本制度，其關乎行政執(zhí)法從一開始合法性就是否具備，意義重大，絕非“旁枝末節(jié)”的不重要執(zhí)法事項，各級公安機關特別是基層公安機關民警必須高度重視，嚴格依法履行表明身份義務?？偨Y公安行政執(zhí)法辦案實踐的經(jīng)驗和教訓，對于人民警察證表明身份的實施，我們應當注意這么幾點問題：
1.切勿將公示身份與表明身份混為一談。公示身份系行政執(zhí)法人員通過執(zhí)法標識向不特定的公眾公開自己的執(zhí)法身份，表明身份一定是行政執(zhí)法人員對特定的或者可特定的行政相對人通過出示相關證件表明自己的執(zhí)法身份，前者具有對世性，后者具有對人性。著裝、車輛、裝備、區(qū)域等都可能構成執(zhí)法標識，有著這些執(zhí)法標識，公安機關執(zhí)法民警足以公示身份，但并不意味著表明身份義務的履行完畢。有的民警認為如開警車、穿警服即可代替出示人民警察證進而表明身份，這是錯誤的，原因有二：第一，開警車、穿警服的同時往往要求民警應當攜帶人民警察證，[24]攜帶人民警察證的主要目的就是為了表明執(zhí)法身份，而非耀武揚威、享受特權；第二，現(xiàn)實生活中執(zhí)法車輛、制式服裝五花八門，且很多具有高度相仿性，如很多地方保安制服就與警察制服在顏色、款式各方面極其相似，連許多政府工作人員都難以正確辨識，更何況普通民眾，故開警車、穿警服不足以證明其就是執(zhí)法民警。
2.出示人民警察證表明身份原則上應當具有主動性。即公安機關執(zhí)法民警在辦案時，應當主動向行政相對人出示人民警察證表明身份，而且這種主動原則上應當是在執(zhí)法工作開始之前進行，除非情況緊急，否則不得邊執(zhí)法邊表明或者執(zhí)法后表明。出示人民警察證表明身份是履行表明身份義務的基本規(guī)范，口頭表明效力遠不及證件表明效力，前者是表明身份義務的履行方式，但只能是部分履行。執(zhí)法民警穿著制式服裝且佩戴人民警察標志辦案時，如行政相對人沒有提出要求的，民警可以不出示人民警察證表明身份，但應當口頭表明身份，除非行政相對人通過為或者不為方式明示或者默認民警執(zhí)法身份，民警仍然需要出示人民警察證表明身份。
3.出示授權令狀不能免除表明身份義務。民警在行政案件的辦理中，許多調查取證措施的實施必須有授權令狀，如經(jīng)辦案部門負責人批準開具的《傳喚證》、《調取證據(jù)通知書》以及縣級以上公安機關批準開具的《檢查證》等都屬于授權令狀，民警在采取相應調查措施時，無授權令狀，行為違法。但出示人民警察證表明身份是執(zhí)法合法性的源頭，沒有水源，安有水流？出示授權令狀不能免除表明身份義務，民警采取相應調查取證措施，出示授權令狀的同時必須出示人民警察證表明身份。
4.警務輔助人員亦需履行表明身份義務?！氨砻魃矸莸闹黧w不應僅限于執(zhí)法人員,而應及于一切對外履行職務的行政人員”，[25]警務輔助人員參與執(zhí)法，亦是警察權的行使，代表著警察執(zhí)法的權威性。警務輔助人員依法只能在民警的帶領下參與執(zhí)法，但如若行政相對人對警務輔助人員參與執(zhí)法的身份提出質疑，我們不能僅依賴于帶領民警的解釋，而是要以相應證件或者文書服人，否則民警肆意帶領非警務輔助人員的社會人員執(zhí)法，亦可由其解釋為警務輔助人員參與執(zhí)法，這種情形已在現(xiàn)實中屢屢發(fā)生，極大地破壞了公安機關執(zhí)法辦案的公信力，降低了民眾對公安機關的信任感和滿意感。因此，筆者建議，公安機關應當為其所管理的、參與執(zhí)法的警務輔助人員制作相應執(zhí)法證件，以便其履行表明身份義務。
（三）行政強制措施一般規(guī)定的內(nèi)容充實
行政調查取證又有任意性調查取證和強制性調查取證，調查取證措施是否可以采取“直接而強制的有形力”是二者的一個重要區(qū)別標準。鑒于采取“直接而強制的有形力”有損害公民權利之虞，對于強制性調查取證，必須有法律予以明確授權，否則不得為之；特別是為保障強制性調查進行，可備采取“直接而強制的有形力”措施更需要法律明確授權。換言之，是否具有法律明確授權是區(qū)分任意性調查取證和強制性調查取證的一個形式標準。2018年《程序規(guī)定》在辦理行政案件時可以采取的行政強制措施方面除延續(xù)舊有規(guī)定以外，增加了對違法嫌疑人財產(chǎn)予以封存這一新的行政強制措施種類，增加了對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的行政強制措施規(guī)范，同時明確了特定行政強制措施采取時電子現(xiàn)場筆錄的效力，進而充實了公安機關辦理行政案件調查取證一般規(guī)定的內(nèi)容。其中，后兩個修改內(nèi)容更為重要。
1.新增對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的行政強制措施規(guī)范?？植乐髁x是人類的共同敵人，這些年，針對中國的暴恐事件呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，對國家安全和公民人身財產(chǎn)造成極大的危害，預防和打擊暴力恐怖違法犯罪活動、保障和增進公民自由和幸福，這是法治政府所應當提供的基本公共產(chǎn)品。中國是法治國家，法治政府建設正如火如荼地進行著，恐怖主義活動的暴力性和非人道性決定著對其預防和打擊措施必定要以采取“直接而強制的有形力”為保障，為了規(guī)范和約束政府部門特別是公安機關預防和打擊恐怖主義，我國反恐立法進展速度較快，實現(xiàn)了從2011年《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》粗線條立法到2015年《反恐怖主義法》系統(tǒng)化立法的轉變?！斗纯植乐髁x法》特別是其第五章規(guī)定了公安機關對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的一系列行政強制措施，是公安機關辦理涉恐行政案件有力的法律利器，為了保持與上位法《反恐怖主義法》的協(xié)調一致，2018《程序規(guī)定》在調查取證一般規(guī)定中新增了對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)行政強制措施規(guī)范，這些內(nèi)容主要有：第一，根據(jù)《反恐主義法》第52條和第53條，在調查取證時可以采取的行政強制措施中增加了對涉恐嫌疑人財產(chǎn)的凍結措施（第54條第一款第一項）和對涉恐嫌疑人的約束措施[26]（第54條第一款第二項）。對此，需要注意的是，對一般違法嫌疑人財產(chǎn)的行政強制措施（如扣押、扣留、查封、先行登記保存、抽樣取證、封存等）和對一般違法嫌疑人的行政強制措施（如保護性約束措施、繼續(xù)盤問、強制傳喚、強制檢測、拘留審查、限制活動范圍等）當然也可以適用于對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)，不過需要注意的是，對于恐怖活動嫌疑人員的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)進行查封、扣押時，由于《反恐怖主義法》對其措施期限和權限另有規(guī)定，應當適用《反恐怖主義法》的特別規(guī)定，而對于恐怖活動嫌疑案件的其他涉案財物的查封、扣押，其措施期限和審批權限仍應適用《行政強制法》的一般性規(guī)定。第二，根據(jù)《行政強制法》第18條和《反恐怖主義法》第53條，2018年《程序規(guī)定》第59條規(guī)定了對涉恐嫌疑人實施約束措施所應當遵循的特別規(guī)范，[27]其包括實施約束的具體程序（實施前須經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準；告知嫌疑人采取約束措施的理由、依據(jù)以及其依法享有的權利、救濟途徑；聽取嫌疑人的陳述和申辯；出具決定書等）、實施約束的監(jiān)督措施（可以采取電子監(jiān)控、不定期檢查等方式對被約束人遵守約束措施的情況進行監(jiān)督）以及實施約束的期限及解除（約束措施的期限不得超過三個月。對不需要繼續(xù)采取約束措施的，應當及時解除并通知被約束人）等三個方面的內(nèi)容。
2.明確了電子現(xiàn)場筆錄的效力?，F(xiàn)場筆錄是行政執(zhí)法及其訴訟中獨有的證據(jù)種類，只要其制作遵循法定程序，現(xiàn)場筆錄就具有較其他證據(jù)種類更強的證明力，即“即使現(xiàn)場筆錄為‘孤證’時，也可直接作為定案的根據(jù)”[28]。因此，公安機關在辦理行政案件調查取證過程中，應當嚴格依法、善于制作現(xiàn)場筆錄。根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第55條第一款第（四）項規(guī)定，公安機關在調查取證時采取行政強制措施，必須制作現(xiàn)場筆錄，并且得完成“雙簽名”或者“異議簽名”方能有效，現(xiàn)場筆錄的傳統(tǒng)意義是民警以紙質通過手寫記載完成的筆錄，這意味著執(zhí)法民警實施行政強制措施依法必須完成格式和形式固定的書面紙質版現(xiàn)場筆錄，其實這一要求對民警來說很大程度上是文書制作負擔。特別是2016年北京昌平雷洋案發(fā)生之后，公安部專門出臺《公安機關現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》，要求全國公安機關民警現(xiàn)場執(zhí)法都必須進行全過程視音頻同步記錄，這就為現(xiàn)場筆錄的制作由紙質走向電子創(chuàng)造了條件。在行政法學界，人們對現(xiàn)場筆錄的理解也早已超越了傳統(tǒng)的紙質制作概念，現(xiàn)場筆錄也不一定非要以“筆”記錄，現(xiàn)場對執(zhí)法過程通過視音頻予以記載的電子化也可以視為現(xiàn)場筆錄的制作。鑒于此，2018年《程序規(guī)定》第55條第三款明確了電子現(xiàn)場筆錄的效力，即“實施行政強制措施的全程錄音錄像……可以替代書面現(xiàn)場筆錄”。這里的“可以替代”就是指電子現(xiàn)場筆錄具有同書面現(xiàn)場筆錄一樣的法律效力，不過“可以替代”中的“可以”一詞也表明電子現(xiàn)場筆錄這一效力的具備是有嚴格限定條件的，這主要體現(xiàn)為兩個方面：第一，電子現(xiàn)場筆錄的制作程序應當具備第55條“第一款第二項、第三項規(guī)定的實質要素”，即公安機關實質履行“通知當事人到場，當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑”和“聽取當事人的陳述和申辯”兩項義務；第二，電子現(xiàn)場筆錄具有效力更得有書面材料予以補充方可，即公安機關制作電子現(xiàn)場筆錄也“應當對視聽資料的關鍵內(nèi)容和相應時間段等作文字說明”。
七、修改了調查取證具體措施規(guī)范的一些內(nèi)容
2018年《程序規(guī)定》對詢問、檢查、鑒定、證據(jù)保全措施等調查取證具體措施規(guī)范均有調整，主要涉及到詢問違法嫌疑人地點、人身檢查提取采集信息、電子檢查筆錄、電子數(shù)據(jù)鑒定、對涉案財物的封存和凍結、證據(jù)保全解除后的財物處理等內(nèi)容。
（一）原有詢問違法嫌疑人地點有關條款沖突的消除
2012年《程序規(guī)定》以第52條和第57條第一款兩個條款規(guī)定了詢問違法嫌疑人的地點，第52條的文字表述是“詢問違法嫌疑人，可以到違法嫌疑人住處或者單位進行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進行”，第57條第一款的文字表述是“詢問違法嫌疑人，應當在公安機關的辦案場所進行”。兩個條款前者為可以式表述，后者為應當式表述，從字面來看，存在著沖突，這也使得許多公安機關民警究竟在何地詢問違法嫌疑人心生疑慮和困惑，在法律規(guī)范的適用上無所適從。盡管我們可以從兩個條款在“詢問”一節(jié)的位置出發(fā)，經(jīng)由體系解釋，就可確定兩個條款的各自適用情形，即第52條主要針對未投案自首到或者未被傳喚、被扭送到公安機關但已處于民警控制之下違法嫌疑人的詢問，而第57條主要針對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機關違法嫌疑人的詢問。兩個條款的規(guī)范目的不同，第52條主要是基于方便違法嫌疑人的考慮，尤其是將“將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進行”具有防止異地傳喚、維護違法嫌疑人權益的功能，第57條第一款則是基于規(guī)范和約束辦案民警的執(zhí)法行為的考慮，防止辦案民警故意將違法嫌疑人帶至辦案場所外逃避監(jiān)控進行不規(guī)范詢問如刑訊逼供等。從法律解釋學立場來說，對2012年《程序規(guī)定》第57條第一款不予修改，亦無傷大雅，并不妨礙規(guī)范詢問的進行，但從基層公安機關的辦案實踐來看，很多民警受法律解釋能力之限，未能有效區(qū)分兩個條款的適用范圍和法律功能。因此，2018年《程序規(guī)定》第71條第一款對原有條款的文字表述進行了調整，即將“詢問違法嫌疑人，應當在公安機關的辦案場所進行”改為“在公安機關詢問違法嫌疑人，應當在辦案場所進行”，其實是對上述體系解釋意旨的明確。我們必須注意到，第71條第一款只是強調民警“在公安機關詢問違法嫌疑人”時，詢問地點具有羈束性，即“應當在辦案場所進行”，但第71條第一款并不排除對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機關違法嫌疑人不在辦案場所進行的可能。即使對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機關違法嫌疑人，辦案民警對詢問地點也具有裁量權，即其可以在公安機關詢問，但“應當在辦案場所進行”，又可以根據(jù)辦案需要，“到違法嫌疑人住處或者單位進行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進行”詢問。
（二）公安機關人身檢查時的提取、采集信息條款的增加
檢查有物品檢查、人身檢查和場所檢查三種類型，公安機關在實施時均可訴諸于“直接而強制的有形力”；其中，人身檢查是公安機關通過對違法嫌疑人人身進行檢查以獲得證據(jù)的強制性調查取證活動。一般而言，公安機關進行人身檢查只需要對其身體、衣服和攜帶物品檢查即可查明相關證據(jù)的有無，但在有的行政案件中，公安機關對違法行為的相關事實（包括主體事實、客觀方面事實和主觀事實）必須依賴于一些特定信息的鑒真方可查明，而這些特定信息通過常規(guī)的人身體表（身體、衣服和攜帶物品）檢查是難以獲取的，典型如攝入人體內(nèi)的酒精、毒品等。為了規(guī)范這些特定信息的獲取，2018年《程序規(guī)定》新增了公安機關對肖像、指紋等人體生物識別信息和血液、尿液、毛發(fā)、脫落細胞等生物樣本的提取、采集規(guī)范。提取、采集具有強制性，公安機關一旦進行，違法嫌疑人必須予以配合，否則將遭受強制實施而且可能承受構成阻礙執(zhí)行職務違法行為的不利法律后果。提取、采集毫無疑問屬于行政強制措施，而對行政強制措施的設定原則上為法律保留事項，只有在法律未設定時行政法規(guī)方能設定特定種類的行政強制措施，只有在法律、行政法規(guī)未設定時地方性法規(guī)方能設定特定種類的行政強制措施，其他規(guī)范性文件一概無權設定行政強制措施，因此，作為部門規(guī)章的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》并沒有權力設定提取、采集的行政強制措施，而是對已有法律法規(guī)已設定的提取、采集行政強制措施（主要是《道路交通安全法》、《禁毒法》和《反恐怖主義法》等有關規(guī)定）的引用和重申。簡言之，2018年《程序規(guī)定》第83條并非是授權條款，而是對已有授權內(nèi)容的強調和規(guī)范。
（三）電子檢查筆錄效力的確認
檢查應當制作檢查筆錄。正如上文對現(xiàn)場筆錄所論述的一樣，在現(xiàn)代科學技術特別是電子信息技術高速發(fā)展的時代，筆錄并不一定用有形物理體的筆予以記錄的才叫筆錄，電子信息技術如視音頻技術完全可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義的筆而發(fā)揮記錄的作用?，F(xiàn)場筆錄如此，檢查筆錄亦是如此。無論是現(xiàn)場筆錄還是檢查筆錄，都是公安機關在調查取證過程中對執(zhí)法現(xiàn)場及過程的記錄，而根據(jù)2016年《公安機關現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》要求，公安機關利用執(zhí)法記錄儀等技術設備對現(xiàn)場執(zhí)法活動進行記錄是法定義務，該規(guī)定第4條亦明確將辦案行政案件中的勘驗檢查活動作為公安機關必須進行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的執(zhí)法活動，因此，通過全程錄音錄像記錄的電子檢查筆錄完全可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的書面檢查筆錄，起著相同的證明作用。2018年《程序規(guī)定》第86條第二款明確了電子檢查筆錄的效力，從執(zhí)法實務來看，無疑能降低民警又通過執(zhí)法記錄儀對檢查予以全程錄音錄像又需要制作書面檢查筆錄的文書負擔?！皺z查時的全程錄音錄像可以替代書面檢查筆錄”這一規(guī)定，一方面賦予了公安機制作檢查筆錄時的裁量權，即既可以進行全程錄音錄像又制作書面檢查筆錄，又可以只進行全程錄音錄像而不制作書面檢查筆錄，另一方面也表明了電子檢查筆錄并不是當然可以替代書面檢查筆錄，其“可以替代”的前提條件是辦案民警“應當對視聽資料的關鍵內(nèi)容和相應時間段等作文字說明”。另外，檢查筆錄、現(xiàn)場筆錄、勘驗檢查筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場勘驗筆錄這些不同稱呼的筆錄在執(zhí)法辦案實踐中均存在，且這些不同稱呼的筆錄很可能就指向同一案件事實的記錄，因此，我們需要從現(xiàn)場筆錄和勘驗筆錄這一對基礎性筆錄范疇出發(fā)予以細致辨別。
（四）電子數(shù)據(jù)鑒定條款的增加
作為信息技術高速發(fā)展產(chǎn)物的電子數(shù)據(jù)，其在行政執(zhí)法和訴訟活動中的作用必將愈發(fā)重大。但電子數(shù)據(jù)數(shù)字化的存在形態(tài)決定著其本身具有很強的復雜性，如電子數(shù)據(jù)是否被修改、刪除、復制，這屬于事實認定中的專門性技術問題，公安機關辦案民警難以通過常識進行判斷，此時公安機關“為了查明案情，需要對專門性技術問題進行鑒定的，應當指派或者聘請具有專門知識的人員進行”（第89條），基于此，2018年《程序規(guī)定》新增電子數(shù)據(jù)鑒定條款，規(guī)定“對電子數(shù)據(jù)涉及的專門性問題難以確定的，由司法鑒定機構出具鑒定意見，或者由公安部指定的機構出具報告”。此次新增并不意味著之前公安機關辦理行政案件就不涉及電子數(shù)據(jù)鑒定問題，早在2005年，公安部就出臺《公安機關電子數(shù)據(jù)鑒定規(guī)則》對公安機關執(zhí)法辦案中的電子數(shù)據(jù)鑒定問題予以全面規(guī)定，2017年公安部根據(jù)司法改革對公安機關鑒定工作的新要求，又重新修訂了《公安機關鑒定規(guī)則》，這兩個《規(guī)則》中有關電子數(shù)據(jù)鑒定的規(guī)定同樣適用于公安機關辦理行政案件。2018年《程序規(guī)定》第92條規(guī)定對電子數(shù)據(jù)專門性問題的確定，既可以“由司法鑒定機構出具鑒定意見”，也可以“由公安部指定的機構出具報告”，前者是真正意義的電子數(shù)據(jù)鑒定，出具的是鑒定意見，屬于第26條第一款規(guī)定的行政案件證據(jù)種類的鑒定意見，后者不是真正意義的鑒定，出具的是檢驗檢測報告，不是鑒定意見，屬于第26條第一款規(guī)定的行政案件證據(jù)種類的書證。檢驗檢測報告醫(yī)院檢查化驗報告單一樣，只是對送檢物給予數(shù)據(jù)分析，但數(shù)據(jù)本身并不涉及案件事實的定性判定，但鑒定意見相當于醫(yī)院“檢查化驗報告單+診斷書”，一定有對案件事實的定性判定。檢驗檢測報告的閱讀對于執(zhí)法民警而言，不啻又是一個專門性技術問題，因此，在電子數(shù)據(jù)鑒定技術越來越發(fā)達、規(guī)范越來越健全的今天，公安機關在行政案件辦理中“對電子數(shù)據(jù)涉及的專門性問題難以確定的”，應當盡可能“由司法鑒定機構出具鑒定意見”，而不要“由公安部指定的機構出具報告”。
（五）封存、凍結證據(jù)保存措施的增加
2018年《程序規(guī)定》在辦案行政案件證據(jù)的一般規(guī)定中，就明確了收集電子數(shù)據(jù)，原則上應當扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質；為了進一步規(guī)范電子數(shù)據(jù)原始存儲介質的扣押，2018年《程序規(guī)定》又在調查取證中增加封存這一的新的證據(jù)保全措施。封存是對涉案物品的查封并且保存，封存權的授權規(guī)范是與查封扣押權的授權規(guī)范是一致的，即《行政強制法》第17；質言之，封存其實是在查封扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質基礎上的一種物證保管措施，是查封扣押的附隨性事實行為，不是獨立的具有法律意義的強制性行政調查取證措施。同樣，基于電子數(shù)據(jù)證據(jù)保全規(guī)范的高度一致性，針對刑事案件辦理的《關于電子數(shù)據(jù)收集提取判斷的規(guī)定》（2016年最高法、最高檢和公安部制定）和《公安機關辦理刑事案件電子數(shù)據(jù)取證規(guī)則》（2018年公安部制定）中有關電子數(shù)據(jù)原始存儲介質封存的規(guī)定也能適用于公安機關辦理行政案件。對電子數(shù)據(jù)原始存儲介質封存應當做到：保證在封存狀態(tài)下，無法使用或者啟動被封存的原始存儲介質，必要時，具有數(shù)據(jù)信息存儲功能的電子設備和硬盤、存儲卡等內(nèi)部存儲介質可以分別封存；封存前后應當拍攝被封存原始存儲介質的照片，照片應當能夠反映原始存儲介質封存前后的狀況，清晰反映封口或者張貼封條處的狀況，必要時，照片還要清晰反映電子設備的內(nèi)部存儲介質細節(jié)；封存手機等具有無線通信功能的原始存儲介質，應當采取信號屏蔽、信號阻斷或者切斷電源等措施。封存是證據(jù)保全措施，封存狀態(tài)必須記錄在證據(jù)保全決定書和證據(jù)清單。公安機關通過封存電子數(shù)據(jù)原始存儲介質，旨在“無法增加、刪除、修改電子數(shù)據(jù)”，但并非所有的電子數(shù)據(jù)原始存儲介質都能封存，只有針對扣押了的電子數(shù)據(jù)原始存儲介質才應當封存，很多電子數(shù)據(jù)并未有原始存儲介質如在遠程計算機信息系統(tǒng)上或者原始存儲介質有不便于扣押如在境外，此時公安機關通過提取電子數(shù)據(jù)來調查取證，不涉及扣押和封存問題。封存是證據(jù)保全措施，作出封存決定應當制作證據(jù)保全決定書，封存狀態(tài)應當記錄在證據(jù)保全清單中。
隨著2015年《反恐怖主義法》的頒布實施，涉恐行政案件辦理日漸增多。恐怖主義違法犯罪活動的較高社會危害性決定著對恐怖主義違法犯罪行為調查取證措施的更加嚴厲，恐怖主義違法犯罪行為離不開較大規(guī)模的資金支持，金融調查是對涉恐案件辦理的常規(guī)手段。2018年《程序規(guī)定》新增了對涉恐嫌疑人財產(chǎn)的凍結措施，無疑能有效提高公安機關辦理涉恐行政案件的能力。凍結屬于行政強制措施，部門規(guī)章無權設定，2018年《程序規(guī)定》第113條、第114條和第115條第二款的凍結規(guī)范是對《反恐怖主義法》第50條的重申和具體化。凍結是對涉恐嫌疑人財物的較大程度的強制，公安機關實施凍結進行證據(jù)保全必須嚴格遵循相應的一些規(guī)范：第一，凍結的決定主體是縣級以上公安機關，即“應當經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準”，而查封、扣押、先行登記保存、封存等證據(jù)保全措施的決定派出所亦可作出；第二，凍結的執(zhí)行主體是相關金融機構，即相關金融機構在接到公安機關交付的凍結通知書后執(zhí)行凍結；第三，凍結的財物對象是特定的，其主要是針對金融性財產(chǎn)，如存款、匯款、債券、股票、基金份額等，現(xiàn)金或者其他財產(chǎn)不能凍結，可以通過查封、扣押、先行登記保存、封存等措施予以證據(jù)保全；第四，實施凍結，公安機關應當告知涉恐嫌疑人采取凍結的理由、依據(jù)以及涉恐嫌疑人依法享有的權利、救濟途徑義務，并聽取社恐嫌疑人的陳述和申辯；第五，實施凍結，公安機關應當制作凍結決定書，并“應當在三日內(nèi)向恐怖活動嫌疑人交付凍結決定書”；第六，凍結是有法定期限的，即原則上在兩個月，公安機關應當應當作出處理決定或者解除凍結，情況復雜的，經(jīng)上一級公安機關負責人批準，可以延長一個月，延長凍結遵循實施凍結的規(guī)范。
（六）證據(jù)保全解除后財物處理規(guī)范的修改
證據(jù)保全是行政強制措施，是公安機關在調查取證中為防止證據(jù)滅失而對違法嫌疑人的財物實施“暫時性控制”的行為；既然是“暫時性控制”，那么公安機關采取的證據(jù)保全具有一定的期限，在這個期限內(nèi)公安機關應當固定與案件相關的證據(jù)，期限屆滿，證據(jù)保全必須解除。法定期限的屆滿構成了證據(jù)保全解除的重要事由，證據(jù)保全亦會因其他法定事由的出現(xiàn)而產(chǎn)生解除的法律效果。證據(jù)保全無論因何種事由而解除，都涉及到解除后相應財物的處理。2012年《程序規(guī)定》第97條規(guī)定了六種法定解除事由，并確定凡是解除證據(jù)保全措施的，均應當立即退還當事人財物，但現(xiàn)實執(zhí)法實踐中，也會發(fā)生當事人財物在證據(jù)保全期間被變賣或者拍賣、甚至一些不宜保管的鮮活物質腐爛變質，以致于解除證據(jù)保全措施也不可能再立即退還當事人，這就使得“解除證據(jù)保全措施的，應當立即退還財物”的規(guī)定的執(zhí)行變得客觀不能。鑒于此，2018年《程序規(guī)定》第115條第一款在保留證據(jù)保全解除法定事由基本不變的前提下，[29]分兩種情形對證據(jù)保全解除后的財物處理予以規(guī)范，以顯規(guī)范周延，即如能夠退還財物的，“公安機關應當立即退還財物，并由當事人簽名確認”，不能夠退還財物的，公安機關并無退還義務，而是“應當書面通知當事人解除證據(jù)保全”，不能退換財物也指公安機關采取之證據(jù)保全措施并未發(fā)生當事人財物占用狀態(tài)的改變而言。因在證據(jù)保全期間當事人財物發(fā)生價值轉移（如被變賣或者拍賣）、損壞、變質腐爛等情形，公安機關要么是退買變賣或者拍賣符合市場行情的所得款項，要么是補償當事人的財產(chǎn)損失。另外，解除證據(jù)保全措施，公安機關應當通知當事人，這是當然，但對涉恐違法嫌疑人金融性財產(chǎn)如存款、匯款、債券、股票、基金份額等凍結措施的解除執(zhí)行是金融機構，公安機關對凍結措施的解除，不僅要通知涉恐違法嫌疑人，更要通知金融結構，我們應當對第115條第二款規(guī)定的“作出解除凍結決定的，應當及時通知金融機構”中的通知對象作如是理解。
八、完善了異地協(xié)助辦案機制，新增了調查取證辦案協(xié)作規(guī)定
只要是行政執(zhí)法活動，往往都會涉及行政協(xié)作；只要是辦理行政案件，往往都會涉及辦案協(xié)作。行政協(xié)作可以通過多種形式進行，主要有行政協(xié)助、行政授權和行政委托三種形式。行政協(xié)助，也即最狹義的行政協(xié)作，系指“行政主體在實施行政職權過程中，基于本身的條件和公務上的需要，其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度”[30]。行政協(xié)助不是行政職權的轉讓，行政職權的轉讓是行政授權，系指行政主體在法律規(guī)范允許的條件下，將自己因法律而具有的行政職權轉讓給特定組織，使其能以自己名義行使該職權，并承受相應行為效果之行為，行政授權與行政協(xié)助在性質、內(nèi)容和法律后果等方面均有不同。行政協(xié)助也不是行政職權的代行，行政職權的代行是行政委托，指行政主體（委托人）委托另一組織或個人（被委托人）以委托人名義代行行政職權，而將行為效果歸屬于委托人之行為，行政委托與行政協(xié)助在性質、內(nèi)容和法律后果方面也均有不同。中國現(xiàn)有的行政法律體系，對行政授權和行政委托的規(guī)范較為發(fā)達，但對行政協(xié)助的規(guī)范比較匱乏，這種法律狀況是與我國傳統(tǒng)計劃體制下的行政執(zhí)法相適應的，但是與我國現(xiàn)行市場體制下的行政執(zhí)法不相適應。市場經(jīng)濟的本質要求生產(chǎn)要素特別是人的自由流動，現(xiàn)代行政案件的特點就是跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政授權和行政委托制度難以實現(xiàn)執(zhí)法目的，此時得有賴健全的行政協(xié)助制度完成執(zhí)法任務。公安機關辦理行政案件，進行調查取證，不可避免地會遇見所需調查的人或物不在或者難以在本單位支配的情形，此時加強公安機關和其他行政機關之間以及不同公安機關之間的協(xié)作，是非常有必要的。對于公安機關和其他行政機關之間在調查取證方面的辦案協(xié)作上，目前既有法律規(guī)范除有其他行政機關對適用行政拘留需移送的案件有規(guī)定外，[31]并無專門性規(guī)定；盡管《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第28條第二款規(guī)定了“需要向有關單位和個人調取證據(jù)的，經(jīng)公安機關辦案部門負責人批準，開具調取證據(jù)通知書，明確調取的證據(jù)和提供時限”，我們可以將其他行政機關納入到本款規(guī)定的“有關單位”中，但以行政相對人的協(xié)力義務難以全面解釋其他行政機關配合公安機關調取證據(jù)的正當性。公安機關辦理行政案件中調查取證的辦案協(xié)作制度既應當包括公安機關和其他行政機關之間的辦案協(xié)作，也應當包括公安機關之間的辦案協(xié)作，但2018年《程序規(guī)定》只對后者作了系統(tǒng)性規(guī)定，未對前者有專門性規(guī)定。因行政案件的管轄是地域管轄為原則，即主要是“由縣級公安機關及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站”管轄各自區(qū)域內(nèi)的行政案件，不涉及同一地域內(nèi)不同公安機關辦理同一行政案件情形，故2018年《程序規(guī)定》規(guī)定的辦案協(xié)作是異地辦案協(xié)作。2018《程序規(guī)定》在“調查取證”一章增設“辦案協(xié)作”一節(jié)，是這次修改的亮點和重點之一，該節(jié)以6個條款比較詳細地規(guī)定了不同事項的協(xié)作內(nèi)容，但都屬于行政委托的內(nèi)容，而不涉及行政授權和行政協(xié)助。
（一）異地辦案協(xié)作的一般規(guī)定
2018年《程序規(guī)定》第117條對辦案協(xié)作進行了一般性規(guī)定，即“辦理行政案件需要異地公安機關協(xié)作的，應當制作辦案協(xié)作函件。負責協(xié)作的公安機關接到請求協(xié)作的函件后，應當辦理”。該條的規(guī)定比較籠統(tǒng)，但已經(jīng)揭示出行政協(xié)助制度最一般的內(nèi)容。這些內(nèi)容包括：
1.“需要異地公安機關協(xié)作”是請求辦案協(xié)作的前提。這里的“需要”至少有五種情形，即辦案地公安機關因法律上之原因，如不能獨自執(zhí)行職務；辦案地公安機關因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執(zhí)行職務；辦案地公安公安機關執(zhí)行職務所必要認定之事實，不能獨自調查；辦案地公安機關執(zhí)行職務所必要之文書或其它資料，為被請求的公安機關機關所持有；由被請求公安機關協(xié)助執(zhí)行，比案地公安機關獨自調查明顯經(jīng)濟等。
2.協(xié)作地公安機關應當予以協(xié)作。即被請求的公安機關在接到請求協(xié)作的函件后，不能推諉拒絕，而是應當協(xié)作辦理案件，但這里的“應當辦理”只能是原則，并不能作絕對性理解。實際上，在一些特定情形下，協(xié)作地公安機關基于法律原因或者提供協(xié)作將導致?lián)p害國家利益等原因，如辦案地公安機關所請求的執(zhí)法活動是嚴重違法的，即使在接到請求協(xié)作的函件之后，仍有權拒絕。當然，如果協(xié)作地公安機關給予協(xié)作必須付出巨額費用或者其自身自身職責難以履行的，亦可不提供協(xié)作。
3.辦案協(xié)作必須書面請求，不得口頭為之。即“辦理行政案件需要異地公安機關協(xié)作的，應當制作辦案協(xié)作函件”，即使是緊急情況下需要異地公安機關協(xié)作，仍須制作書面辦案協(xié)作函件，不過在文書送達上可通過電子方式完成，如“可以將辦案協(xié)作函件和相關的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機關”。
（二）異地共同實施調查取證
辦案機關應當“獨立”調查取證，“獨立”調查取證意味著辦案機關在調查取證時不受其他任何機關、組織或者個人阻擾和干涉，依法行使自己的調查取證權，但“獨立”并非意味著辦案機關應當“獨自”調查取證。當辦案地公安機關因法律或者事實原因不能依賴于自己單獨調查取證完成執(zhí)法任務時，可以請求異地公安機關給予協(xié)助。辦案協(xié)作絕大多數(shù)情況下的形式是，辦案地公安機關指派辦案民警直接到異地和協(xié)作地公安機關一起共同實施調查取證行為。2018年《程序規(guī)定》第118條和第119條對異地共同實施調查取證的辦案協(xié)作予以了相應的規(guī)范。其內(nèi)容包括：
1.辦案地公安機關民警必須持有“三證”。辦案地公安機關民警無論是到異地執(zhí)行傳喚、進行詢問還是到異地辦理檢查、查詢、查封、扣押或者凍結與案件有關的財物、文件，均應當持有辦案協(xié)作函件、人民警察證和相關的法律文書。相關的法律文書視調查取證的內(nèi)容而定，如傳喚違法嫌疑人所需的傳喚證、檢查場所所需的檢查證、凍結涉恐嫌疑人金融性財產(chǎn)的凍結決定書，等等。
2.異地共同實施調查取證的辦案協(xié)作事項是特定的。涉及公安機關辦理行政案件調查取證的工作事項非常之多，并不是所有的事項辦案地公安機關均能和協(xié)作地公安機關在異地共同實施，這主要體現(xiàn)在對違法嫌疑人的調查取證的辦案協(xié)作比較嚴格，但對涉案物品的調查取證的辦案協(xié)作則比較寬松。如根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第118條規(guī)定，涉及對違法嫌疑人的調查取證，只能到異地執(zhí)行傳喚，其他的如繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍，對恐怖活動嫌疑人采取約束措施等強制措施辦案地公安機關不得到異地與協(xié)作地公安機關共同執(zhí)行，但根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第119條第一款規(guī)定，涉及對涉案物品的調查取證，辦案地公安機關可以和異地與協(xié)作地公安機關共同共同辦理檢查、查詢、查封、扣押或者凍結等事項，基本上涵蓋對涉案物品調查取證的所有措施。
3.例外情況下可以由協(xié)作地公安機關先行單獨實施調查取證。異地共同實施調查取證，顧名思義，即應當由辦案地公安機關和協(xié)作地公安機關各自派員在異地共同實施相應的調查取證措施，但是在緊急情況下，辦案地公安機關所指派的民警尚未到達異地時，涉案的物品就可能會發(fā)生轉移、損壞、篡改甚至滅失等情形，此時協(xié)作地公安機關可以應辦案地公安機關請求，先行單獨采取相應措施，從而有效收集或者保全證據(jù)，2018年《程序規(guī)定》第118條第二款就是對這種緊急情況的辦案協(xié)作進行規(guī)定。但我們應當注意到這么幾個問題：第一，協(xié)作地公安機關先行單獨采取措施只能針對涉案物品即“與案件有關的財物、文件”，不能針對涉案的違法嫌疑人；第二，協(xié)作地公安機關先行單獨實施調查取證，必須事先得到辦案地公安機關的正式請求，即必須有“辦案協(xié)作函件和相關的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機關”事實的存在；第三，協(xié)作地公安機關單獨實施調查取證，并不免除辦案地公安機關指派民警到異地與協(xié)作地公安機關協(xié)作辦案的義務，即辦案地公安機關在“將辦案協(xié)作函件和相關的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機關”后“應當立即派員前往協(xié)作地辦理”。
（三）遠程共同實施調查取證
電子政務的興起和公安信息化建設的深入推進，要求辦案協(xié)作走向電子化和信息化，其也體現(xiàn)在調查取證的辦案協(xié)作上，這就是2018年《程序規(guī)定》第120條的規(guī)定內(nèi)容。本條雖是“調查取證”一章的條款，但也規(guī)定了行政處罰決定程序中行政處罰告知事項的遠程辦案協(xié)作，這里存在著一定的立法技術瑕疵，其實在法律條文的設計上，完全可以在第九章第一節(jié)“行政處罰的適用”第167條增加一款作為第二款，作如是表述：“需要進行遠程視頻處罰前告知的，準用本法第120條規(guī)定”。此處僅就辦案地公安機關和協(xié)作地公安機關遠程共同實施調查取證的內(nèi)容進行闡釋。
1.遠程共同實施調查取證僅限于詢問，不涉及其他調查取證措施。對于詢問的辦案協(xié)作，辦案地公安機關除可通過遠程視頻和協(xié)作地公安機關共同實施外，亦可在協(xié)作地公安機關協(xié)助下“將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點或者到其住處、單位進行詢問”，但這屬于異地共同實施的辦案協(xié)作，適用的是2018年《程序規(guī)定》第118條，還可直接委托協(xié)作地公安機關機關代為詢問，但這屬于委托實施的辦案協(xié)作，適用的是2018年《程序規(guī)定》第121條。對于其他調查取證措施的辦案協(xié)作，不能通過遠程視頻進行，只能是辦案地公安機關指派民警到異地在協(xié)作地公安機關協(xié)助下進行。
2.辦案地公安機關在遠程共同實施詢問中的工作事項。這包括：第一，辦案地公安機關制作辦案協(xié)作函件，載明遠程共同實施詢問的請求，并送達給協(xié)作地公安機關辦案地；第二，辦案地公安機關通過遠程視頻制作詢問筆錄，這里切記，協(xié)作地公安機關不得代為制作詢問筆錄；第三，辦案地公安機關將制作完畢的詢問筆錄傳輸至協(xié)作地公安機關；第四，辦案地公安機關負責詢問的辦案警察應當在收到的詢問筆錄首頁注明收到日期，并簽名或者蓋章。
3.協(xié)作地公安機關在遠程共同實施詢問中的工作事項。這包括：第一，協(xié)作地公安機關在收到辦案地公安機關發(fā)出的載有遠程共同實施詢問請求的辦案協(xié)作函件，應當及時事先核實被詢問、告知人的身份；第二，協(xié)作地公安機關在收到辦案地公安機關傳輸過來的制作完畢的詢問筆錄后，進行打印，然后交由被詢問核實確認并逐頁簽名或者捺指??；第三，協(xié)作地公安機關指派的協(xié)作民警應當在被詢問人逐頁簽名或者捺指印后，在詢問筆錄上簽名或者蓋章；第四，協(xié)作地公安機關將被詢問人簽名或者捺指印以及協(xié)作民警簽名或者蓋章的詢問筆錄原件或者電子簽名筆錄提供給辦案地公安機關，這種提供可以通過直接送達、郵寄送達等多種形式實現(xiàn)。
（四）委托實施調查取證
委托實施調查取證和遠程共同實施調查取證的共同點都是辦案地公安機關不再指派民警到異地在協(xié)作地公安機關協(xié)助下調查取證，但它們的區(qū)別也是明顯的，即在委托實施調查取證中，辦案地公安機關只需要將請求協(xié)作的工作事項以書面形式電子送達至協(xié)作地公安機關即可，具體實施工作皆由辦案地公安機關辦理，但在遠程共同實施調查取證中，無論是辦案地公安機關還是協(xié)作地公安機關在實施調查取證措施中分工配合，共同完成詢問任務。2018年《程序規(guī)定》第121條分三款對委托實施調查取證的事項范圍、程序規(guī)范和文書要求等作出了具體規(guī)定。
1.委托實施調查取證的事項范圍。同遠程辦案協(xié)作一樣，2018年《程序規(guī)定》第121條也將不屬于調查取證內(nèi)容的行政處罰前告知和非調查取證法律文書的送達納入到委托辦案協(xié)作范圍，存在著一定的立法技術瑕疵。僅就調查取證而言，辦案公安機關可以委托協(xié)作地公安機關實施的事項有“代為詢問、向有關單位和個人調取電子數(shù)據(jù)、接收自行書寫材料、進行辨認”以及調查取證法律文書的送達等，對于其他未予列舉的工作事項，辦案地公安機關不得委托。
2.委托實施調查取證的程序規(guī)范。這包括：第一，辦案地公安機關制作請求協(xié)作函件，載明所需協(xié)作的工作事項，并“應當列出明確具體的詢問、辨認提綱，提供被辨認對象的照片和陪襯照片”，送達至協(xié)作地公安機關；第二，對于向有關單位和個人調取電子數(shù)據(jù)的，辦案地公安機關只需將辦案協(xié)作函和相關法律文書電子送達（如傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送）至協(xié)作地公安機關即可；第三，協(xié)作地公安機關收到辦案地公安機關的辦案協(xié)作函及相關法律文書后，由協(xié)作地公安機關辦案部門審核，只要無不得協(xié)作法定事由的存在，皆應當確認并辦理；第四，協(xié)作地公安機關辦案部門遵循《程序規(guī)定》有關詢問、辨認、調取電子數(shù)據(jù)的一般規(guī)范實施相應的調查取證；第四，協(xié)作地公安機關在調查取證結束后，將相關情況告知辦案地公安機關，將收集到的證據(jù)材料移交給辦案地公安機關。
九、完善了行政處罰適用的若干規(guī)定，使得其規(guī)范體系更加科學合理
公安機關辦理的行政案件除強制隔離戒毒、收容教育等少數(shù)案件外，一般都是行政處罰案件。從辦案程序來看，行政處罰適用是公安機關“在認定行為人違法事實基礎上，依照行政法律規(guī)范規(guī)定的原則和具體方法決定是否給予行政處罰和如何科以行政處罰，將行政法律規(guī)范運用到各種具體行政違法案件中的一種行政執(zhí)法活動”[32]，換言之，行政處罰適用是公安機關已經(jīng)完成調查取證活動，達到“事實充分、證據(jù)確鑿”證明標準后依法確定某種法律效果的法律活動。公安行政處理決定絕大多數(shù)都是行政處罰決定，行政處罰決定也是公安機關在已有行政案件事實查明之后是否科以行政處罰以及如何科以行政處罰的活動，實際上可視為行政處罰適用的自然延續(xù)，故本文在此部分將《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》將行政處罰適用規(guī)則和行政處理決定規(guī)則納入到統(tǒng)一的行政處罰適用規(guī)范體系予以考察。行政處罰的適用是否準確，最直接決定著公安機關所辦理行政案件的成敗，由此可見，行政處罰適用的意義重大，對其不可等閑視之?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》在立法上向來重視行政處罰的適用，它廣泛地確認、重申和具體化《行政處罰法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《娛樂場所管理條例》《危險化學品安全管理條例》等法律行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的行政處罰適用規(guī)則，形成了符合公安行政案件辦案規(guī)律的行政處罰適用規(guī)范體系，為公安機關合法有效地實施行政處罰提供了強有力的制度保障。實踐證明，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》建立的這套行政處罰適用規(guī)范體系在總體上是科學的、合理的，是能夠滿足公安機關實施行政處罰的執(zhí)法需要的，但隨著行政法學界對行政處罰法理研究的進一步深化以及公安部對公安機關辦案經(jīng)驗的進一步提升，我們認識到，公安行政處罰適用的一些規(guī)則或者規(guī)范表述仍有著進一步完善或者調整的地方，2018年《程序規(guī)定》就是對這些不盡合理規(guī)則和規(guī)范表述進行了修改，其主要體現(xiàn)在擴大了行政拘留合并執(zhí)行適用范圍、補充了不予折抵行政拘留的強制措施、明示了超越期限繼續(xù)辦案事由、規(guī)定了免予履行行政處罰告知義務的事項、明確了案件審核人員的范圍和條件、規(guī)范了對不予行政處罰案件的重新調查及處理等六個方面。
（一）行政拘留合并執(zhí)行適用范圍的擴大
合并執(zhí)行系公安機關對同一行為人被查實有數(shù)種（兩個以上）違法行為而分別給予相應行政處罰后的最后確定應予執(zhí)行具體處罰內(nèi)容。合并執(zhí)行首先是對行為人每種違法行為所分別決定的量罰數(shù)直接相加，確立最后對行為人應予執(zhí)行的具體行政處罰，但這種相加得視不同行政處罰種類而有不同的相加規(guī)則。根據(jù)《治安管理處罰法》第16條規(guī)定，“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日”，這就意味著合并執(zhí)行除對數(shù)行為的行政拘留（至少兩個行為被科以行政拘留）應當按照限制加重的原則最后確定應予執(zhí)行的處罰內(nèi)容，對其他行政處罰的最后確定應予執(zhí)行處罰內(nèi)容均是遵循簡單相加原則，即要么數(shù)量簡單相加，要么種類簡單相加。包括行政拘留合并執(zhí)行在內(nèi)的合并執(zhí)行，均以數(shù)種行為的判定及其分別處罰決定為前提。發(fā)生分別決定的情形，一般包括三種，即一是同一行為人實施數(shù)種違法行為均被公安機關查明，公安機關分別作出行政處罰決定，二是公安機關在作出行政處罰決定后但尚未執(zhí)行前，被處罰人又實施新的違法行為，公安機關又對新的違法行為作出新的行政處罰決定，三是公安機關在作出行政處罰決定后但尚未執(zhí)行完畢前（包括尚未執(zhí)行前），發(fā)現(xiàn)被處罰人有其他違法行為未被處理，公安機關又對其他違法行為作出新的行政處罰決定。針對這三種情形的分別決定后的行政拘留合并執(zhí)行，從學理上來講，公安機關都應當依照《治安管理處罰法》第16條第二款規(guī)定的限制加重原則，即“行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日”。但2012年《程序規(guī)定》只是將上述第一種情形視為應當合并執(zhí)行的前提，而將第二種和第三種情形排除到合并執(zhí)行的前提范圍之外，如其第138條第二款明確規(guī)定，“行政拘留處罰執(zhí)行完畢前，發(fā)現(xiàn)違法行為人有其他違法行為，公安機關依法作出行政拘留決定的，不與正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”，這一規(guī)定明顯不符數(shù)行為并罰的一般法理，因此，2018年《程序規(guī)定》第163條第二款將原有規(guī)定的“不與正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”修改為“正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”，這也有利于被處罰人權利的保護。
（二）不予折抵行政拘留期限的強制措施的補充
盡管《治安管理處罰法》第92條[33]和《刑法》第41條、第44條及第47條[34]有著分屬不同的法律部門的條款，但前者的“已經(jīng)采取強制措施限制人身自由”和后者的“先行羈押”的內(nèi)容卻具有高度一致性，即都限定在刑事羈押范疇，這里的刑事羈押包括刑事拘留、逮捕和指定居所的監(jiān)視居住，而不包括在行政拘留處罰決定前對被處罰人采取的限制人身自由的所有行政強制措施。這種將行政強制措施排除在折抵行政拘留期限的羈押范圍以外的理解，可能會不利于公民權利的保護，而且也引發(fā)了有些學者的質疑，但公安部的權威解釋卻堅持了這一立場，其在2006年的《公安機關執(zhí)行＜中華人民共和國治安管理處罰法＞有關問題的解釋》第11條中就專門指出，《治安管理處罰法》第92條中的“‘強制措施限制人身自由的時間’，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行為被依法刑事拘留、逮捕時間”，2012年《程序規(guī)定》第139條將這一解釋上升到具有正式法律淵源地位的規(guī)章層面，而且更明確規(guī)定“詢問查證、繼續(xù)盤問的時間不予折抵”。之所以將行政強制措施限制人身自由時間排除到折抵行政拘留期限的羈押范圍，公安部可能是基于這些行政強制措施持續(xù)時間較短、行政執(zhí)法效率性優(yōu)先、對公民權益侵害較小等因素予以考量吧。[35]根據(jù)2015年《反恐怖主義法》第53條的授權，公安機關在辦理涉恐行政案件中，可以對涉恐違法嫌疑人采取相應的約束措施，采取約束措施是新增的限制人身自由的行政強制措施，2018《程序規(guī)定》沿襲了公安部的一貫立場，進而在第163條將對涉恐違法嫌疑人采取約束措施補充為時間不予折抵行政拘留期限的限制公民人身自由行政強制措施中，修改后的表述為“詢問查證、繼續(xù)盤問和采取約束措施的時間不予折抵”。另外，在出入境執(zhí)法中，違法嫌疑人有可能在調查取證中被公安機關采取拘留審查而限制了人身自由，筆者認為，當其被科以行政拘留處罰時，先前之拘留審查期限當可折抵行政拘留期限，蓋因拘留審查措施有別于普通的詢問查證、繼續(xù)盤問措施，其執(zhí)行的場所與行政拘留處罰執(zhí)行場所高度一致。又因拘留審查期限最長可至60日，如該行為人因拘留審查遭受之人身限制期限高于所被科以之行政拘留期限，相應的行政拘留不再執(zhí)行即可。
（三）超過期限繼續(xù)辦案事由的明示
公安機關辦理行政案件有著法定期限，如《治安管理處罰法》第99條就規(guī)定，“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日。案情重大、復雜的，經(jīng)上一級公安機關批準，可以延長三十日”。近些年來公安機關因逾期辦案而被法院宣告違法的案件屢見不鮮，典型者如最高人民法院在2015年首次發(fā)布十大行政不作為案件中就有一則“判決確認被告未在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰決定行為違法”的案件，[36]這就進一步要求公安機關辦案行政案件必須遵守法定期限。但在執(zhí)法辦案實踐中，有些行政案件在辦理中出現(xiàn)一些案件已經(jīng)確定違法事實的存在、卻因某些客觀原因無法及時辦結的情形，此時公安機關必須積極履職，繼續(xù)辦案。可是這些超過期限能夠繼續(xù)辦案的事由必須明確，否則公安機關將會為超期辦案找到正當理由。2012年《程序規(guī)定》第141條第三款規(guī)定“對因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件在法定期限內(nèi)無法作出行政處理決定的，公安機關應當繼續(xù)進行調查取證”，其中明示了違法行為人逃跑為超過期限繼續(xù)辦案的事由，但在現(xiàn)實中，違法行為人逃跑只是少數(shù)，更多的情形則是違反行為人不明，因此，2018年《程序規(guī)定》第165條第三款將違反行為人不明也明示為超過期限繼續(xù)辦案的事由。值得注意的是，第165條第三款仍在違法嫌疑人“不明或者逃跑”之后保留“等”字，這確實會將“造成案件在法定期限內(nèi)無法作出行政處理決定”的事由擴大化，但筆者認為，我們應當對2018年《程序規(guī)定》第165條第三款作限制解釋，并不是僅僅因為“違反治安管理行為人不明、逃跑等客觀原因”就能使得公安機關超過期限繼續(xù)辦案合法化，即使“等”是“等外等”，但公安機關也應當在法定期限內(nèi)積極調查取證，證明了違法行為其他構成要件事實的成立，否則僅僅因為“不明、逃跑等客觀原因”就能產(chǎn)生超過期限繼續(xù)辦案的法律效果，這無疑會打開公安機關行政不作為的方便之門。其實，只要違法行為其他要件事實已經(jīng)查明，違法行為人逃跑并不能成為超過期限繼續(xù)辦案的事由，公安機關針對違法行為人逃跑的行政案件辦理無非是在行政處罰前告知文書的送達和執(zhí)行方面與一般行政案件不同，但并不影響行政處理決定的作出，而辦案期限就是指從公安機關受案到作出行政處理決定的這段期間，并不涉及行政處理決定的執(zhí)行問題。。
（四）免予行政處罰告知的規(guī)定
公安機關作出行政處罰決定前，應當履行處罰前告知義務，否則違法。古老的自然公正原則中的一條法則就是，“任何人在對他人作出不利決定前應當聽取其意見”，告知程序的意義就在于使得當事人知曉不利決定的內(nèi)容，以便其有效陳述和申辯。沒有行政處罰的告知，違法嫌疑人享有陳述和申辯權就是“空頭支票”。告知程序在行政處罰決定中意義重大，《行政處罰法》第3條明確規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，將程序違法和實體違法相提并論，不履行告知義務，就是不遵守法定程序，行政處罰決定違法。公安機關履行行政處罰告知義務，應當全面告知擬作出處罰的事實、理由、依據(jù)以及依法享有的權利，其中各地公安機關在處罰具體內(nèi)容的告知方面存在著爭論，公安部的權威釋義認為“公安機關沒有義務告知擬作出行政處罰的種類和幅度”，因為“如果在作出行政處罰決定時告知違法嫌疑人具體的處罰種類和幅度，容易造成公安機關處理案件時的被動局面”[37]，筆者對此持反對意見，因為如果不告知擬作出行政處罰的種類和幅度，違法嫌疑人又如何知曉其是否有必要提出陳述和申辯以及是否有權利申請聽證呢？[38]從全國公安機關辦案行政案件的總體情況來看，行政處罰告知程序的遵守已經(jīng)成為民警的共識，但在實踐辦案中出現(xiàn)了沒有必要告知或無法告知、但必須依法“為告知而告知”的悖論情形，這引起了公安機關和行政相對人的雙方不滿，這種情形主要是指公安機關對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”前無法或者無需“應當告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權和申辯權”。作出行政處罰決定包括作出給予行政處罰決定和作出不予行政處罰決定兩種形式，根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第143條第一款規(guī)定，無論是哪種行政處罰決定，公安機關都應當一概履行行政處罰告知義務，但公安機關對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”事實上是不能告知或者無需告知，顯然這里存在著法律條文制定的不周延。因此，2018年《程序規(guī)定》第167條第三款對這一立法不周延情形予以了彌補，規(guī)定公安機關對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”，可以不履行第167條第一款規(guī)定的告知程序。
（五）案件審核人員范圍和條件的明確
2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”，更明確了行政處罰是重點規(guī)范領域，行政處罰法制審核是行政執(zhí)法法制審核的重中之重，“這一方面是因為行政處罰活動占整個行政執(zhí)法活動的60%-70%，另一方面是因為行政處罰活動往往更加直接影響行政相對人的人身、財產(chǎn)權利?！盵39]2015年中央出臺的《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》更是對行政處罰法制審核人員提出明確的要求，指出“政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，應當取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”，該意見甫一出臺，就引起了社會各界人士特別是政府部門中從事行政處罰法制審核人員的熱議甚至恐慌。如果嚴格按照2015年中央的《意見》要求，政府部門特別是公安機關中從事行政處罰決定審核人員許多都不具備“應當取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”的條件，即使給予其一定年限參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試從而取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，這也是不太可行的，為了既能保持全國行政執(zhí)法法制審核工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，又能進一步提高行政執(zhí)法法制審核的水平，國家最后采取的是“老人老辦法、新人新辦法”的思路，對之前已經(jīng)從事行政法制審核的人員和初次從事行政法制審核的人員進行區(qū)別，前者因工作經(jīng)歷當然具備行政法制審核人員資質，后者則“應當取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”。2017年全國人大常委會基于這一思路修改了《行政處罰法》，修改的內(nèi)容就是一個，即第38條增加一款作為第三款，增加內(nèi)容為“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”。2018年司法部的部門規(guī)章《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》再次重申了對“老人”和“新人”從事行政法制審核分別予以不同規(guī)范的立場。[40]初次從事行政處罰法制審核的時間節(jié)點是2018年1月1日，因為2017年全國人大常委會修正的《行政處罰法》自2018年1月1日生效實施。
2018年《程序規(guī)定》延續(xù)2012年《程序規(guī)定》的屬于表述，并未使用“法制審核”一詞，而是籠統(tǒng)地使用“審核”一詞，但從公安行政案件審核的內(nèi)容來看，仍是對擬作出的行政處理決定的合法性和適當性從事實認定、案件定性、法律適用、辦案程序、內(nèi)容適當性等方面進行審查核實，這種審核無疑就是法制審核。[41]法制審核，從理論上來說，“審核主體是法制機構，即要求辦案部門與審核部門分開，實行‘查、審分離’，不能自辦自審”[42]，但從公安機關執(zhí)法辦案的現(xiàn)實來說，公安機關法制部門無論是機構地位還是人員數(shù)量都比較式微，且公安法制民警除進行案件審核外，還承擔著文件起草、案件管理、執(zhí)法考評等大量的其他事務，這就使得以法制機構作為公安行政審核的單一主體，遠不足以審核日常海量的案件，因此，2018年《程序規(guī)定》新增的第171條第一款規(guī)定，“法制員或者辦案部門指定的人員、辦案部門負責人、法制部門的人員可以作為行政案件審核人員”，把公安行政案件審核人員的范圍明確為法制員等四種。其中，“法制員”不是法制民警，而是公安機關辦案部門中具備較高法律素養(yǎng)、較強的辦案能力、往往是經(jīng)過考試取得較高等級的法律資格的民警，“辦案部門指定的人員”也不是法制民警，一般應是辦案部門中專事審核工作的民警，法制員、辦案部門指定的人員以及辦案部門負責人一般只能審核行政處罰較輕的案件，如派出所法制員審核派出所作出的五百元以下罰款或者警告的行政處罰決定，如行政處罰較重，特別是涉及行政拘留處罰決定的，原則上應當由公安機關法制部門審核。我們可以預料，隨著法治政府建設和公安執(zhí)法規(guī)范化建設的深入推進，公安機關法制部門的地位必會大幅提升，具備較高法律素質的法制民警數(shù)量也會大幅增多，案件審查的“查、審分離”原則將逐漸得以落實，公安部對2018年《程序規(guī)定》第171條第一款進行再次修改的將來必將到來。
（六）對不予行政處罰案件重新調查及處理的規(guī)范
在訴訟活動中，法院對案件經(jīng)審理作出生效裁判后，當事人基于法院生效裁判未查明的或者涉及的事實再次提起訴訟，構成重復訴訟，法院應當不予受理，[43]這一規(guī)則在訴訟中稱為“一事不再理”規(guī)則，其理論基礎在于既判的事實即真實，這樣“有助于法的安定性與確定性，也可維持法律和平，是法治國家原則所導出的結果”[44]。行政機關作出的行政處罰行為是行政行為，和司法裁判行為一樣，也是一種“主權者的宣示”。行政行為一經(jīng)作出就具有了不受任意改變（撤銷、變更或者廢止等）的法律效力，即確定力，行政行為的確定力是“以其公定力為前提的，是公定力引申出來的一個重要效力”[45]。行政行為的確立力包括自縛力和不可爭力，分別針對行政機關和行政相對人發(fā)生作用，自縛力的法律效果類似訴訟中的“一事不再理”原則，即行政機關不能對已經(jīng)處理的事務再行處理。從行政行為的自縛力理論來看，公安機關即使因“違法事實不能成立”而對行為人作出的不予行政處罰決定后，又發(fā)現(xiàn)了在之前的調查取證中未能收集的新的證據(jù)，也不得再次對該違法案件進行辦理，更不能對已作出的行政處罰決定行為進行任意改變?；谶@一理論邏輯，公安機關對實踐中出現(xiàn)的大量作出不予行政處罰后又發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)的案件只能無能為力，這從現(xiàn)實效果來看非常不利于公安機關對社會秩序的有效維護，也引起了民眾對公安機關辦案水平的普通質疑。對此，2018年《程序規(guī)定》第172條新增一款作為第二款，規(guī)定“對已經(jīng)依照前款第三項（即違法事實不能成立的）作出不予行政處罰決定的案件，又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)的，應當依法及時調查；違法行為能夠認定的，依法重新作出處理決定，并撤銷原不予行政處罰決定”，這就為公安機關對不予行政處罰案件啟動重新辦理提供了法律依據(jù)。為了協(xié)調這一條款和通行法理之間緊張關系，我們應當緊緊把握這么幾點：
1.對不予行政處罰案件重新辦理的情形盡可能限定在繼續(xù)行為和連續(xù)行為范圍。只要違法行為所具有《治安管理處罰法》第22條第二款和2018年《程序規(guī)定》第154條第二款所規(guī)定的連續(xù)性或者繼續(xù)性沒有喪失，就意味著該違法行為仍在繼續(xù)實施之中，公安機關應當重新調查取證，并作出相應的處理決定，先前作出不予行政處罰的案件辦理并能不產(chǎn)生追究時效的計算中止。
2.“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”中的“新的證據(jù)”是違法行為實施時就已經(jīng)存在的、在先前不予行政處罰調查取證中所未查獲的證據(jù)。“新的證據(jù)”如果是在公安機關作出不予行政處罰決定之后新產(chǎn)生的能夠證明行為人違法的證據(jù)，這就意味著行為涉嫌實施了新的違法行為，公安機關對其及時調查取證作出相應處理屬于另案辦理，而不是對先前案件的重新辦理。
3.第172條第二款必須嚴格限制適用，它只是行政處罰適用的一個補充條款。公安機關辦理行政案件作出相應處理決定講求“以事實為準繩”，但“事實”只能是法律真實，而不能是客觀真實；即使行為人客觀上確有違法行為，但公安機關在法定期限內(nèi)，經(jīng)調查取證后，認為違法事實不能成立，就應當作出不予行政處罰決定。我們對2018年《程序規(guī)定》第172條第二款必須作限制解釋，“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”的時間最起碼應當在追究時效之內(nèi)，否則公安機關將利用充分利用這一條款辦案，在作出不予行政處罰決定之后，以“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”為名，重啟辦案程序，長此以往，法律所規(guī)定的追究時效制度和辦案期限制度的基石將毀于一旦，法律的安定性和可預期性將不復存在，法治國家原則將遭受根本性破壞。
十、簡化了治安調解程序，暢通了糾紛化解的多元機制
“和諧”是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，《治安管理處罰法》第6條明確規(guī)定，公安機關應當“采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定”，《人民警察法》第21條也要求人民警察“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助”，公安部2006年印發(fā)的《公安機關執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》更是強調對符合條件的案件，“公安機關應當本著化解矛盾糾紛……依法盡量予以調解處理”，因此，治安調解已成了公安機關辦理治安行政案件重要的工作內(nèi)容。治安調解從最本質上來說，是“我國治安管理處罰制度中的私力救濟的存在”，[46]是雙方當事人在公安機關主持下，就糾紛問題達成民事合同的過程，這一本質決定著公安機關在進行治安調解過程中是起著輔助、次要的作用，決定著公安機關應當以最高效、最便民的程序進行糾紛化解，但從各地公安機關治安調解的實踐來看，一些無意義的文書制作要求既給公安機關也給當事人徒增程序負擔，也不利于矛盾糾紛的高效化解。2018年《程序規(guī)定》本著簡化治安調解程序、暢通糾紛化解機制的目的，對治安調解原有規(guī)范作出了一些調整。
（一）相關文書制作的減少
治安調解程序和治安管理處罰程序一樣，都有一般和簡易之別，治安調解也可以分為一般治安調解和當場治安調解，2018年《程序規(guī)定》一般治安調解和當場治安調解的規(guī)定均體現(xiàn)程序簡化精神，即對所需制作之法律文書的減少。
1.無需制作調解筆錄。2012年《程序規(guī)定》第158條明確規(guī)定，“調解應當制作筆錄”，但從治安調解的辦案實踐來看，絕大多數(shù)的公安機關在調解中均無制作調解筆錄，即使有少數(shù)公安機關在治安調解過程中也制作了調解筆錄，但調解筆錄的內(nèi)容完全是模板化地對相應法律規(guī)定的宣讀及對治安調解協(xié)議書內(nèi)容的重復。雖然2012年公安部要求“各地公安機關要積極采取措施，進一步規(guī)范行政法律文書的制作……確保所有法律文書內(nèi)容完整、準確，格式統(tǒng)一、規(guī)范”，同時在印發(fā)《公安行政法律文書式樣》的文書式樣中卻并無調解筆錄，這似乎也意味著調解筆錄不再公安部所要求的“所有法律文書”范圍之中?！罢{解應當制作筆錄”這一規(guī)定實際上就成為了名副其實的宣示條款，公安機關不制作筆錄構不成程序瑕疵，實上也際根本不影響治安調解的進行，反而因減少公安機關和雙方當事人文書制作負擔而有助于治安調解，因此，2018年《程序規(guī)定》第183條刪除了“調解應當制作筆錄”的規(guī)定。當然，有的公安機關為了確保執(zhí)法盡可能“留痕”，調解盡可能規(guī)范，自行制作筆錄附卷，亦無問題。
2.當場調解如有現(xiàn)場錄音錄像，無需制作調解協(xié)議書。當場調解是較一般調解案件辦理更加迅捷、糾紛化解更加有效的治安調解類型，從2018年《程序規(guī)定》第178條第三款所規(guī)定的內(nèi)容來看，當場調解的程序核心是雙方當事人同意當場調解、達成當場調解協(xié)議并當場履行。既然已經(jīng)達成協(xié)議并履行，也就意味著調解之后不可能再發(fā)生反悔、不履行協(xié)議等情形，該治安案件也就已經(jīng)辦理完畢。完成調解、化解糾紛是目的，制作文書、固定證據(jù)是手段，法律規(guī)定不能讓手段凌駕于目的之上，使基層公安機關民警心生“調解糾紛（辦理案件）易、制作文書難”的感嘆。從2015年開始，在十八屆四中全會精神的指引下，公安部及各地公安機關都在走向案件由數(shù)量考評到質量考評的轉變之路，[47]逐步樹立“治安案件數(shù)下降是成績、提高治安案件查處數(shù)也是成績”的理念，不少地方公安機關出臺文件明確規(guī)定不再將治安案件發(fā)案和辦案數(shù)量作為執(zhí)法辦案考評的范圍，故從總體形勢和發(fā)展趨勢來看，公安機關將當場處罰、當場調解案件數(shù)納入統(tǒng)計范圍，應只具有數(shù)據(jù)分析與研判意義，并不對執(zhí)法民警產(chǎn)生任何影響。在這種公安執(zhí)法規(guī)范化建設背景下，辦案民警沒有辦案數(shù)量考核壓力，當場調解程序越是簡化，越是符合法治的精神，只要公安機關現(xiàn)場執(zhí)法中進行當場調解，只要現(xiàn)場錄音錄像能夠明確記錄“當事人基本情況、主要違法事實和協(xié)議內(nèi)容”的，辦案民警皆可以不制作調解協(xié)議書，這也是2018年《程序規(guī)定》第178條第三款的規(guī)范意旨。2016年的《公安機關現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第4條第一款[48]將當場處罰但未將當場調解納入到公安機關應當進行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的執(zhí)法活動范圍，各地公安機關可視本地情況而定是否對當場調解全程錄音錄像，當場調解未全程錄音錄像，仍需制作調解協(xié)議書，但無需制作卷宗。
（二）公安機關對人民調解的認可
治安調解作為治安管理處罰的一種替代方式，其目的更在于矛盾的消弭和糾紛的化解，其核心工作任務是對民事糾紛的調處，這與人民調解的宗旨在根本上是一致的。根據(jù)2011年公安部等十六部門聯(lián)合印發(fā)的《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》的要求，人民調解具有適用優(yōu)先性地位，即要“把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，立足預警、疏導，對矛盾糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早調解”，實踐中，各地公安機關積極依托大調解工作平臺參與化解社會矛盾糾紛的工作機制，特別是許多派出所設立設立駐所人民調解室，邀請人民調解員參與矛盾糾紛聯(lián)合調解工作，許多原為公安機關治安調解范圍內(nèi)的民間糾紛均是通過人民調解化解。隨著我國矛盾糾紛大調解工作建設的推進，許多矛盾糾紛如引起違反治安管理行為的民間糾紛不再是2002年《人民調解工作若干規(guī)定》第22條“只能由專門機關管轄處理”的糾紛范圍，只要涉及民間糾紛，人民調解均可作用其中。從糾紛化解的實際效果來看，對符合《治安管理處罰法》第9條規(guī)定之民間糾紛，經(jīng)由人民調解且雙方當事人達成協(xié)議并履行，與經(jīng)由公安機關治安調解且雙方當事人達成協(xié)議并履行，并沒有任何區(qū)別，因此，2018年《程序規(guī)定》第186條增加規(guī)定了，公安機關在經(jīng)審查確認人民調解是依法進行的，雙方當事人達成協(xié)議并履行就對公安機關產(chǎn)生“不予治安管理處罰”的拘束效果。需要注意的是，第186條將公安機關認可的人民調解限定在“當事人申請的人民調解”，排除了人民調解委員會主動進行的調解，但事實上，基層組織中的人民調解委員會往往會立足預警和疏導，積極主動介入矛盾糾紛的化解，如果當事人經(jīng)人民調解委員會主動調解后，達成調解協(xié)議并履行的，雙方當事人書面申請并經(jīng)公安機關認可的，公安機關依理也應當不予治安管理處罰。但無論何種情形，經(jīng)人民調解雙方當事人達成調解協(xié)議并履行以及向公安機關提出書面申請，都應當發(fā)生在公安機關依法作出處理決定之前，否則對公安機關并不產(chǎn)生“不予治安管理處罰”的拘束效果。
十一、細化了涉案財物管理和處理的一些規(guī)定
2015年中央印發(fā)《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，要求“規(guī)范查封、扣押、凍結、處理涉案財物程序，實行涉案財物集中管理”，[49]根據(jù)《意見》要求，公安部2015年修訂完善了《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》，2018年《程序規(guī)定》第十一章主要是根據(jù)2015年《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》的修改內(nèi)容進行了相應的調整。
（一）將統(tǒng)一管理細化為集中管理
2012年《程序規(guī)定》第163條規(guī)定的涉案財物管理非常混亂，只有公安機關“對涉案財物應當統(tǒng)一管理”的籠統(tǒng)規(guī)定，至于由哪個部門、哪些人具體實施管理在所不問，如第一款規(guī)定“有條件的公安機關辦案部門應當指定不承擔具體辦案工作的民警負責本部門涉案財物的接收、保管、移交等管理工作”，這就意味著沒有條件的公安機關辦案部門則可以無需指定，自己負責涉案財物的接收、保管、移交等管理工作，再如第二款規(guī)定“公安機關可以建立專門的涉案財物保管場所、賬戶，并指定其內(nèi)設部門負責對辦案部門保管的涉案財物進行集中統(tǒng)一管理”，這也意味著公安機關可以不指定內(nèi)設部門對涉案財物進行集中管理。從公安機關辦理行政案件的實踐來看，2012年《程序規(guī)定》第163條更多地變成了一種對公安機關的授權條款，其實質是從規(guī)章層面確認了公安機關執(zhí)法辦案中涉案財物管理混亂的正當性。這顯然是不符合中央文件要求的，更不利于公安執(zhí)法規(guī)范化建設的有效推進，為此，2015年《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》嚴格遵循“辦案和管理相分離”原則，確立了涉案財物的集中管理制度，2018年《程序規(guī)定》第188條吸收2015年《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》第八章的相關內(nèi)容，明確了公安機關辦理行政案件中的涉案財物集中管理的主體。2018年《程序規(guī)定》第188條變舊有條款的“可以式”規(guī)定為“應當式”規(guī)定，這實質上是變授權性條款為義務性條款，其要求“縣級以上公安機關應當指定一個內(nèi)設部門作為涉案財物管理部門，負責對涉案財物實行統(tǒng)一管理，并設立或者指定專門保管場所，對涉案財物進行集中保管”，對此我們應當把握以下四點：
1.“應當指定一個內(nèi)設部門作為涉案財物管理部門”的義務主體是縣級以上公安機關，公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站可以視自己情況而定是否指定內(nèi)設部門或者專門人員管理涉案財物。
2.“設立或者指定專門保管場所”并非對所有涉案財物均實行集中保管，其只有對“對各辦案部門經(jīng)手的全部涉案財物或者價值較大、管理難度較高的涉案財物”才進行集中保管，“對價值較低、易于保管，或者需要作為證據(jù)繼續(xù)使用，以及需要先行返還被侵害人的涉案財物，可以由辦案部門設置專門的場所進行保管”。
3.涉案財物的價值大小、管理難度高低等的判定，決定著應當集中保管的涉案財物范圍，但公安部不能對此制定統(tǒng)一的標準，而只能“由地方公安機關根據(jù)本地區(qū)實際情況確定”。
4.“對價值較低、易于保管，或者需要作為證據(jù)繼續(xù)使用，以及需要先行返還被侵害人的涉案財物”，盡管可以由辦案部門自己進行管理，但“辦案部門應當指定不承擔辦案工作的民警負責本部門涉案財物的接收、保管、移交等管理工作；嚴禁由辦案人員自行保管涉案財物”。
（二）完善涉案財物辦案中的處理規(guī)范
2018年《程序規(guī)定》第192條為新增內(nèi)容，其主要是重申《公安機關涉案財物管理若干規(guī)定》第19條的內(nèi)容。第192條規(guī)定，“有關違法行為查證屬實后，對有證據(jù)證明權屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息，凡返還不損害其他被侵害人或者利害關系人的利益，不影響案件正常辦理的，應當在登記、拍照或者錄像和估價后，及時發(fā)還被侵害人。辦案人民警察應當在案卷材料中注明返還的理由，并將原物照片、清單和被侵害人的領取手續(xù)附卷”，對此條的理解我們應當把握以下幾點：
1.“有關違法行為查證屬實后”，公安機關將“有證據(jù)證明權屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息”發(fā)還被侵害人，是對調查取證中被證據(jù)保全措施所限制的財物的發(fā)還。這一發(fā)還行為發(fā)生對本案作出行政處理決定之前，發(fā)還行為實施后，公安機關繼續(xù)辦案，如繼續(xù)調查取證、作出相應行政處理決定等。
2.所發(fā)還的財物限定條件較為嚴格。其有兩個條件：一是“有證據(jù)證明權屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息”，這一條件的具備往往由被侵害人舉證；二是“凡返還不損害其他被侵害人或者利害關系人的利益”且“不影響案件正常辦理”，這兩個條件的具備的證明非常困難，不能將此否定事實的證明責任推向被侵害人，實際辦案中這往往取決于執(zhí)法民警的心證，為防止民警濫用這種判斷權，公安機關原則上只要沒有“凡返還損害其他被侵害人或者利害關系人的利益”且“影響案件正常辦理”的事實（線索）或者證據(jù)出現(xiàn)，均應當認為“凡返還不損害其他被侵害人或者利害關系人的利益”且“不影響案件正常辦理”條件成立，就應當及時返還相應財物。
3.公安機關實施返還行為應當遵循相應規(guī)范。這些規(guī)范包括：解除扣押等證據(jù)保全措施的同時進行登記、拍照或者錄像和估價；通過直接退還或者通知金融機構解除凍結等方式及時將財物發(fā)還被侵害人，并由被侵害人簽名確認；在證據(jù)保全文書中注明處理情況；在案卷材料中注明返還的理由，并將原物照片、清單和被侵害人的領取手續(xù)附卷等。
4.被侵害人可以本人也可以委托他人領取公安機關所返還的財物，但嚴禁辦案人員或者公安機關其他工作人員代為領取。
十二、強調了強制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則
2018年公安部通過149號令，對《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》作出重大修改，修改內(nèi)容達四十九處之多，但這些修改內(nèi)容多集中在管轄、快速辦理、調查取證、行政處理決定、治安調解等章，執(zhí)行內(nèi)容鮮有修改，惟一重大的修改就是改變了對同時被決定行政拘留和強制隔離戒毒人員原有的互不關聯(lián)的獨立執(zhí)行規(guī)則，從而與《戒毒條例》等法規(guī)保持一致，從而規(guī)定了了強制隔離戒毒期限連續(xù)計算的執(zhí)行規(guī)則。強制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則并非此次修改所創(chuàng)設的新的規(guī)則，而是保持了與上位法《戒毒條例》第36條規(guī)定的一致性。
（一）同時被決定行政拘留和強制隔離戒毒的發(fā)生
“禁種、禁制、禁販、禁吸”并舉是我國現(xiàn)行禁毒工作基本方針的重要內(nèi)容，我國法律將吸毒行為視為一種妨害社會管理的違反治安管理行為，一經(jīng)查實，就必然發(fā)生一定的行政處罰法律效果。吸毒行為以世界通行的觀點視之，是“非醫(yī)療用途的，長期、反復并以不斷增加用藥劑量為特征的強迫性自行藥物攝入行為”，[50]其本質上是一種易復發(fā)的慢性腦疾病。吸毒有成癮與不成癮之分，成癮有嚴重與不嚴重之別，事實證明，“吸毒問題遠遠不能通過社會自發(fā)途徑予以有效解決”，[51]對吸毒但不成癮行為，公安機關只需給行為人行政處罰即可，對吸毒已成癮行為，公安機關應當在給予行政處罰之外還得給行為人施以相應的戒毒措施（一般是社區(qū)戒毒），對吸毒成癮嚴重（難以戒除）行為，公安機關可以在給予行政處罰之外還得給行為人施以更為嚴厲的強制性救治措施（即強制隔離戒毒）。以行為人吸毒成癮嚴重為例，除行為人自行到公安機關登記或者到有資質的醫(yī)療機構接受戒毒治療情形外，公安機關均應當作出相應的行政處罰，同時責令接受相應的戒毒措施，而且無“情節(jié)較輕”的量罰特別事實存在，公安機關均應當作出十至十五日的行政拘留決定，同時責令其接受相應的戒毒措施，原則上公安機關責令吸毒成癮人員接受的戒毒措施為社區(qū)戒毒，但公安機關亦可基于辦案經(jīng)驗認為行為人吸毒成癮嚴重，通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮，此時可根據(jù)《禁毒法》第38條第二款，直接對行為人在作出行政拘留處罰決定的同時作出強制隔離戒毒決定，這屬于公安機關決定強制隔離戒毒的最典型情形。根據(jù)《禁毒法》第38條之規(guī)定，公安機關對吸毒成癮人員作出強制隔離戒毒的情形共有六種：一是違法行為人拒絕接受社區(qū)戒毒的，二是違法行為人在社區(qū)戒毒期間又吸毒的，三是違法行為人嚴重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的，四是違法行為人經(jīng)社區(qū)戒毒強制隔離戒毒后又吸毒的，五是公安機關認為違法行為人吸毒成癮嚴重通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮的，六是違法行為人自愿接受強制隔離戒毒經(jīng)公安機關同意的等。在這六種情形中，除第六種和第三種情形外，公安機關均往往會對違法行為人既作出行政拘留處罰決定又作出強制隔離戒毒決定。只要行政行為具有可執(zhí)行內(nèi)容，那么行政行為就具有執(zhí)行力，行政行為就應當?shù)靡詧?zhí)行；無論是行政拘留處罰決定還是強制隔離戒毒處理決定，都是具有可執(zhí)行的內(nèi)容，都應當?shù)靡詧?zhí)行。行政拘留處罰決定和強制隔離戒毒決定都涉及對人的執(zhí)行，都涉及到對人身自由的限制，但兩個決定的執(zhí)行場所完全不一樣，一個是拘留所，一個是強制隔離戒毒所，同時拘留期限如有并罰最長時間也不超過二十日，強制隔離戒毒期限則是至少兩年，而且被執(zhí)行人特殊的身體狀態(tài)決定著其在被執(zhí)行中隨時會產(chǎn)生戒斷癥狀，必須得以及時治療，這就使得現(xiàn)實中被執(zhí)行人在拘留所執(zhí)行強制隔離戒毒、在強制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留的情形屢屢發(fā)生。此時，公安機關面對的一個重要問題就是，應執(zhí)行的行政拘留和強制隔離戒毒期限關系如何？其計算規(guī)則是什么？
（二）彼此獨立的計算規(guī)則
公安部長期以來一直持這樣的立場：行政拘留是行政處罰種類，強制隔離戒毒是強制性戒毒治療措施，二者的性質和內(nèi)容完全不同，因此，公安機關應當先執(zhí)行行政拘留，再執(zhí)行強制隔離戒毒，行政拘留期限和強制隔離戒毒期限獨立計算，行政拘留期限不能折抵或者計入強制隔離戒毒期限。早在2008年《禁毒法》剛實施不久，北京市公安局就面臨著對同時被決定行政拘留和強制隔離戒毒，二者的執(zhí)行期限關系問題，公安部在批復中首次確立彼此獨立的計算規(guī)則，即“行政拘留的期限不計入社區(qū)戒毒或者強制隔離戒毒的期限”，同年公安部法制局在《有關執(zhí)行<禁毒法>問題的解答》中再次重申這一規(guī)則，強調“行政拘留不折抵強制隔離戒毒期限”，2012年《程序規(guī)定》第195條將行政拘留期限和強制隔離戒毒期限的獨立計算規(guī)則予以法定，規(guī)定“對同時被決定行政拘留和社區(qū)戒毒或者強制隔離戒毒的人員，應當先執(zhí)行行政拘留，行政拘留的期限不計入社區(qū)戒毒或者強制隔離戒毒的期限。拘留所不具備戒毒治療條件的，可由公安機關管理的強制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留”，其意旨就是行政拘留無論是在拘留所執(zhí)行還是在強制隔離戒毒所執(zhí)行，都應當先行執(zhí)行，只有等行政拘留期限屆滿后，才能開始強制隔離戒毒期限的起算，簡言之，就是行政拘留期限不計入強制隔離戒毒期限。
（三）強制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則的確立
行政拘留期限和強制隔離戒毒期限的獨立計算規(guī)則的優(yōu)點就是簡潔明了、便于計算，但從公安機關辦理吸毒行政案件的實踐來看，作為吸毒成癮嚴重的違法行為人無論是對行政拘留的執(zhí)行還是強制隔離戒毒的執(zhí)行，除執(zhí)行地點發(fā)生轉移之外，并沒有感受到其他任何的本質不同，故行政拘留和強制隔離戒毒執(zhí)行內(nèi)容的一致性逐漸侵蝕到二者性質的差異性，這直接導致原油獨立計算規(guī)則產(chǎn)生了危機。特別是在強制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留的，這點尤為明顯，因為在強制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留和執(zhí)行強制隔離戒毒的內(nèi)容和方式完全一致，人為地劃分前一期間（不超過二十天）為行政拘留期限，后一期間（至少兩年）為強制隔離期限，這純屬自欺欺人。更重要的是，《行政處罰法》和《治安管理處罰法》都視教育和處罰相結合為行政處罰的基本原則，這也是公安機關辦理吸毒行政案件的指導思想，經(jīng)由長達兩年或者三年的強制隔離戒毒，被執(zhí)行人早已認識到吸毒行為的違法性，已接受到了極其深刻難忘的教育，公安機關非得在兩年或者三年之上再加上一個行政拘留期限，此不免有違教育為目的之原則。公安部在堅持行政拘留和強制隔離戒毒不同性質的基本立場前提下，綜合權衡行政拘留和強制隔離戒毒執(zhí)行的法律實際效果，基于更有利于被執(zhí)行人權利保障的目的，參考了2013年司法部《司法行政機關強制隔離戒毒工作規(guī)定》以及2016年公安部《關于對涉刑強制隔離戒毒人員剩余強制隔離戒毒期限繼續(xù)執(zhí)行有關問題的批復》等文件相關內(nèi)容，改變了原來的行政拘留期限和強制隔離戒毒期限各自獨立的計算規(guī)則，規(guī)定了強制隔離戒毒期限的連續(xù)計算規(guī)則，并將其通過2018年《程序規(guī)定》第221條固定下來。毫不客氣地講，2011年《戒毒條例》頒布后就確立了連續(xù)計算規(guī)則，2012年公安部在修改《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》時，就應當廢止獨立計算規(guī)則，按照《戒毒條例》第36條的規(guī)定細化連續(xù)計算規(guī)則，2018年《程序規(guī)定》第221條實際上對下位法長期違反上位法這一不良法律現(xiàn)象的糾錯。
連續(xù)計算規(guī)則較獨立計算規(guī)則更加復雜。連續(xù)意味著不中斷、緊接著，強制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則，建立在行政拘留的先行執(zhí)行基礎上，意指無論是在拘留所還是在強制隔離戒毒所先行執(zhí)行行政拘留，只要在行政拘留執(zhí)行期間發(fā)生戒毒治療，都視為強制隔離戒毒的執(zhí)行，該期限計入強制隔離戒毒期限，未執(zhí)行完畢的強制隔離戒毒期限緊接著這個被計入的期限繼續(xù)計算。強制隔離戒毒期限的連續(xù)計算，不是簡單地說是行政拘留折抵計算或者計入計算，其必須視行政拘留執(zhí)行期限戒毒治療的法律事實是否發(fā)生以及持續(xù)期間而定。要言之，強制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則的要義是將被決定執(zhí)行的強制隔離戒毒期限基數(shù)（兩年或者三年）不變，將行政拘留期限不計入、部分或者全部計入強制隔離戒毒期限。我們現(xiàn)假設違法行為人同時被決定行政拘留十五日和強制隔離戒毒兩年，試分以下情形解釋這一規(guī)則：
1.違法行為人被執(zhí)行時，身體狀況良好，公安機關將其送達至拘留所執(zhí)行行政拘留，行政拘留期限屆滿后又送達至強制隔離戒毒所執(zhí)行強制隔離戒毒，此時，行政拘留期限和強制隔離戒毒期限獨立計算，分別為十五日和兩年，違法行為人仍需在強制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限365×2=730天
2.違法行為人被執(zhí)行時，身體狀況良好，公安機關將其送達至拘留所執(zhí)行行政拘留第六日戒斷癥狀發(fā)生，拘留所給予必要的戒毒治療，待十五日屆滿后又送達至強制隔離戒毒所執(zhí)行強制隔離戒毒，此時，強制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限部分折抵強制隔離戒毒期限，強制隔離期限365×2=730天不變，但在計算時將拘留所進行戒毒治療的十日計入強制隔離戒毒期限，違法行為人只需在強制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限365×2-10=720天
3.違法行為人被執(zhí)行時，即有戒斷癥狀發(fā)生，拘留所具備戒毒治療條件，公安機關將其送達至拘留所公安機關將其送達至拘留所執(zhí)行行政拘留，拘留所給予必要的戒毒治療，待十五日屆滿后又送達至強制隔離戒毒所執(zhí)行強制隔離戒毒，此時，強制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限完全折抵強制隔離戒毒期限，強制隔離戒毒期限365×2=730天不變，但在計算時將在拘留所進行戒毒治療的十五日計入強制隔離戒毒期限，違法行為人還需在強制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限為365×2-15=715天.
4.違法行為人被執(zhí)行時，即有戒斷癥狀發(fā)生，拘留所不具備戒毒治療條件，公安機關將其送達至強制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留，十五天屆滿后，繼續(xù)再強制隔離戒毒所執(zhí)行強制隔離戒毒，此時，強制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限完全折抵強制隔離戒毒期限，即在強制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留的十五日計入強制隔離戒毒期限，違法行為人在強制隔離戒毒所的戒毒期限為365×2=730天。
